История правового регулирования освоения нефтегазовых месторождений Арктики в 20 веке

Полезные ископаемые
6 Апреля, 2021 | 06:35
История правового регулирования освоения нефтегазовых месторождений Арктики в 20 веке
Фото: oilcapital.ru


В истории российского правоведения 20 века возникновение права государственной собственности на природные ресурсы и начало процесса национализации нефтегазовой отрасли связано с принятием Декрета от 26 октября 1917 года «О земле». В соответствии с Декретом все земли, недра, воды и леса стали общенародным достоянием, а право частной собственности было отменено.

Национализация природных ресурсов сопровождалась запретом на сделки и получение доходов от добычи и продажи природных ресурсов. Декретом ВЦИК «О социализации земли» от 19 февраля 1918 года была отменена частная собственность на землю, недра, воду, леса и на живые силы природы. Вслед за этим был принят Декрет СНК «О недрах земли» от 30 апреля 1920 года, в соответствии с которым утратили силу все акты и договоры о правах на недра земли всяких лиц и частных обществ. 

Начиная с 1917 года по 30-е гг. в стране создаются предприятия для управления нефтегазовой отраслью с единым центром принятия решений. Декретом от 2(15) декабря 1917 г. в стране был учрежден Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) для регулирования всей хозяйственной деятельности страны, в котором был организован отдел по топливу. В 1918 году в состав ВСНХ вошел Геологический комитет (Геолком), созданный по Указу Александра III для ведения геологоразведочных работ. В Геолком вошли Сибгеолком и Уралгеолком и другие региональные отделения и все геологические работы перешли под контроль ВСНХ.  Декретом от 17 мая 1918 года был учрежден Главный нефтяной комитет при отделе топлива ВСНХ, который занимался вопросами нефтяной промышленности и торговли нефтепродуктами, а также вопросами перехода нефтяной промышленности из частной собственности в государственную. 

В результате, уже к середине 1918 года все геологоразведочные работы, а также вопросы, связанные с добычей, переработкой, перевозкой, распределением и потреблением нефти и нефтепродуктов находились в ведение ВСНХ и ее подразделений, что стало основой для принятия декрета о национализации нефтяной промышленности от 20 июня 1918 года.

Согласно ст. 1 Декрета о национализации нефтяной промышленности объявлялись «государственной собственностью предприятия … со всем их движимым и недвижимым имуществом, где бы оно ни находилось и в чем бы оно ни заключалось». Таким образом, национализация охватывала весь производственный процесс нефтяной промышленности. 


Фото: pro-arctic.ru


Так, принимаются нормативные акты, направленные на решение вопросов транспортировки и сбыта нефти и нефтепродуктов, а также учете лиц, работающих в нефтяной отрасли, в частности, Постановление о концессии на «Великий северный железнодорожный путь»; Постановление об учете лиц, работавших по добыче нефти; Постановление по усилению вывоза нефти.

22 апреля 1921 года было образовано  Главное управление по топливу ВСНХ (ГУП) для регулирования добычи и продажи нефти. Впоследствии ГУП объединил нефтяные предприятия, действовавшие на коммерческих началах в соответствии с Декретом от 10 апреля 1923 года «О государственных промышленных предприятиях, действующих на началах коммерческого расчета (трестах)». В систему ГУП вошли «Азнефть», «Грознефть», «Эмбанефть», «Востокнефть», «Сахалиннефть» и другие тресты. Для регулирования вопросов экспорта нефти и нефтепродуктов в 1922 году под руководством ГУП был учрежден Синдикат нефтяной промышленности (Нефтесиндикат), в который вошли «Азнефть», «Грознефть», «Эмбанефть». 

Одновременно с национализацией нефтяной промышленности и ее переходом из частного управления в государственное в стране возникает проблема финансирования нефтедобычи. Для ее решения был принят Декрет об общих экономических и юридических условий концессии, позволяющий иностранным промышленным обществам и организациям осваивать нефтяные месторождения за вознаграждение в виде добытой нефти с правом ее вывоза за границу. Также Декрет устанавливал, что целью привлечения иностранного капитала являлось «восстановления в России одной из основных баз сырья для всего мирового хозяйства, так и для развития производительных сил ее вообще...».

В 1922 году на Гэнуэзской и Гаагской конференциях иностранным акционерам были предложены к заключению концессионные соглашения по освоению нефтяных месторождений. В период с 1922 года по 1927 год в горной промышленности было заключено 26 концессионных договоров. При этом Япония занимала первое место по заключенным договорам, так как получала концессии по договору между СССР и Японией (Постановление от 10 декабря 1925 года «О концессиях на Северном Сахалине»). Вместе с тем на освоение нефтяных ресурсов Арктики не было заключено ни одного концессионного соглашения, а уже к 1940 все заключенные концессии в основном были ликвидированы. 

Основываясь на декретах и постановлениях начала 20 века активно развивается и дополняется законодательство по недропользованию. В 1922 году был принят Земельный кодекс, в 1927 году Горное положение и в 1928 году Общие начала землепользования и землеустройства и другие. Важным этапов в закреплении государственной собственности на ресурсы стали Конституции 1924 года и 1936 года, в которых собственность на землю, недра, воды и леса получила конституционный статус. 15 ноября 1928 году был принят Горный закон РСФСР, который установил условия предоставления и пользования недрами предприятиями ГУП ВСНХ и кустарными производствами, а также определил порядок поиска, разведки и разработки еще не открытых месторождений.


Лесовоз «Правда» на зимовке во время доставки оборудования для первого бурения на нефть в Арктике, 1933–1934 гг. Фото: memorial.krsk.ru


В этот период в Арктике наращивается добыча нефти, что отражено в официальных документах и государственных планах того времени. Во втором пятилетнем плане развития районов с 1933 года по 1937 год по Северному краю было установлено, что «развитие последних лет доказали промышленное значение месторождений нефти в Ухтинском районе (Чибью и другие пункты). Добычу нефти в этом районе к концу второго пятилетия планировалось довести до 75 тыс. тонн1.

С начала добычи нефти на Сахалине ресурсам континентального шельфа стало уделяться особое внимание. В директиве XXIV съезда КПСС по пятилетнему плану развития народного хозяйства на 1971-1975 году говорилось о необходимости более широкого и рационального использования ресурсов морей и океанов. Предполагалось развернуть поисково-разведочные работы в прибрежных шельфовых зонах морей и океанов с целью выявления перспективных подводных месторождений нефти и газа2.

Внешние границы континентального шельфа были установлены в 1968 году Указом «О континентальном шельфе Союза ССР». Государство стало осуществлять суверенные права над континентальным шельфов и над его природными богатствами.

Позднее в 1982 года в Нью-Йорке принимается Конвенция по морскому праву, которая определила ширину территориальных вод в 12 морских миль и 200 мильную исключительную зону в отношении всех природных ресурсов, а также право хозяйственной деятельности в ее пределах. Соответствующие правки были внесены в Указ о континентальном шельфе и другие законодательные акты.

В 1976 года был принят Кодекс РСФСР о недрах, который стал регулировать отношения по недропользованию, установил охранительную функцию государства и требование о рациональном использовании природных ресурсов. 

К 1977 году по данным НИИГА поиски и разведка нефти и газа в основном были сосредоточены только в Тимано-Печерской, Западно-Сибирской провинциях и Енисей-Хатангской области. В арктических районах были обнаружены огромные запасы нефти и газа и были открыты практически все наиболее крупные месторождения нефти и газа Севера Западной Сибири, в том числе Самотлорское месторождение. 

В 1970 – 1980-х годах была подготовлена к освоению Западно-Арктическая шельфовая нефтегазовая провинция в Баренцевом море и Карском море, которая включала нефтегазовые месторождения Баренцева море, Печорского моря и Карского моря. В пределах провинции было выявлено и разведано более 10 промышленных нефтегазовых месторождений, включая Штокмановское, Ледовое в Бареневом море, Ленинградское и Русановское в Карском море. Геологическое изучение шельфа в основном сводилось к региональным исследованиям. Были проведены геологические исследования на островах Шпицберген, Новой Земли, Земли Франца-Иосифа, о. Свердруп в Карском море, на Новосибирском архипелаге, на о. Врангеля, на побережье Печорского моря и Анадырского залива. 

Поиски, разведка и разработка морских месторождений на Арктическом шельфе требовала значительных капиталовложений. Также не была решена проблема организации бурения и эксплуатации месторождений на арктическом шельфе в суровых ледовых условиях. 



Мыс Илья с остатками нефтепромысла, фото нач. 1990-х гг. Фото: memorial.krsk.ru


В 1990-е гг. добыча нефти сократилась более, чем на 40% и дальнейшие геологические исследования в Арктике были значительно сокращены. 

Требовалось дополнительное финансирование, и уже в начале 80-х годах принимаются законы о деятельности совместных предприятий для привлечения иностранных инвестиций и получения новых технологий (Указ «О порядке осуществления деятельности на территории СССР совместных хозяйственных организаций СССР и других стран-членов СЭВ»).

Так, согласно Постановлению «О порядке создания на территории СССР и деятельности совместных предприятий, международных объединений и организаций СССР и других стран - членов СЭВ» целью создание совместных предприятий было осуществление производственной, научно-производственной, научно-технической и иной хозяйственной деятельности в области промышленности.

Совместным предприятиям предоставлялись налоговые льготы в зависимости от региона добычи, а также право экспорта произведенной продукции и импорта технологий. Совершенствование правового регулирования иностранных инвестиций способствовало принятию Основ законодательства об иностранных инвестиция от 5 июля 1991 года. 

В 1992 году Закон «О недрах» № 2395-1 установил порядок предоставления лицензий на право пользование недрами и условия предоставления участков недр на основании соглашения о разделе продукции. Принятый в 1995 году Федеральный закон № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» стал регулировать российские и иностранные инвестиций в поиски, разведку и добычу природных ресурсов, в том числе на континентальном шельфе и в пределах исключительной экономической зоны России.

Впервые соглашение о разделе продукции было заключено на освоение месторождений Сахалина. За 1997 год – 2000 год были подписаны соглашения о разделе продукции на разработку Самотлорского нефтяного месторождения в Ханты-Мансийском автономном округе и на освоение Харьягинского нефтегазового месторождения Ненецком автономном округе.


***

Виктория Иванова, специально для GoArctic


Источники: 

1. Второй государственный план развития районов стр. 13-стр. 14. [Электронная ресурс]. – Режим доступа: https://dlib.rsl.ru/viewer/01008582571#?page=8

2. Директива XXIV съезда КПСС по пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1971-1975. М.: Политиздат, 1971, стр. 24

далее в рубрике