Лев Левит – о законодательных нововведениях в контроле в сфере аквакультуры

Госдума приняла в первом чтении законопроект, повышающий ответственность пользователя рыбоводного участка и усиливающий его роль в вопросах осуществления охраны объектов аквакультуры. Комментирует Лев Левит, общественный представитель Проектного офиа развития Арктики в Архангельске, к.филос.н., доцент кафедры государственного и международного права Северного (Арктического) федерального университета имени М.В. Ломоносова.

Что изменится с формальной стороны

Рыбоводство – весьма перспективная отрасль экономики, имеющая огромный потенциал, однако эта сфера производства сопряжена с серьезными рисками биологического и экономического характера, обусловленных как естественными, так и антропогенными факторами, что делает ее достаточно уязвимой. Эффективное развитие аквакультуры может произойти при условии внимательного, бережного отношения к этой отрасли со стороны общества в целом. 

Рассматриваемую законодательную инициативу внесли пять сенаторов и четыре депутата Государственной Думы, представляющие разные регионы России. Законопроектом предлагается ввести новую статью 121 в федеральный закон от 2 июля 2013 года № 148-ФЗ «Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», озаглавленную «Производственный контроль» и состоящую из пяти частей. 

Часть 1 вводит понятие производственного контроля; часть 2 определяет сферу действия производственного контроля – кто и где его осуществляет; часть 3 устанавливает права лиц, осуществляющих производственных контроль; часть 4 содержит норму о направления акта, фиксирующего правонарушения, в уполномоченные федеральные органы; часть 5 определяет, что правительством будут подробно регламентированы положения, связанные с производственным контролем. 

Какова суть изменений

Законопроект направлен на поддержку предприятий аквакультуры и усиление роли пользователя рыбоводного участка в вопросах осуществления охраны объектов аквакультуры. В частности, предполагается, что новая статья полностью или частично снимет один сдерживающий ее развитие фактор – неправомерные действия граждан, а именно незаконный лов рыбы и добычу биоресурсов на участках, отведенных для развития аквакультуры. 

Поскольку аналогичные нормы о производственном контроле присутствуют в законах «О рыболовстве» (166-ФЗ) и «Об охоте» (209-ФЗ), а также ряде смежных законов «О промышленной безопасности», внесение законодателем данного изменения фактически выравнивает статус аквакультуры относительно рыболовства и охоты, а также остальных отраслей производства. Практика показывает, что наделение владельца участка объекта рыболовства (охоты, промышленного производства) контрольными функциями по отношению к лицам, осуществляющим (планирующим осуществить) неправомерные действия, положительно сказывается на производственных показателях – снижается уровень незаконной добычи рыбы и водных биоресурсов, сотрудниками предприятий предупреждаются и выявляются нарушения законодательства.

Законопроект окажет положительное влияние на развитие отрасли аквакультуры, будет способствовать профилактике незаконной добычи биоресурсов, поможет предприятиям сохранить объем продукции, внесет вклад в формирование в обществе, в том числе среди детей и молодежи, бережного и уважительного отношения к природным ресурсам, производству и собственности. 

Важным эффектом также станет привлечение дополнительного внимания к аквакультуре как к приоритетной и перспективной отрасли экономики. Как справедливо отмечается в пояснительной записке к законопроекту, аквакультура является одним из национальных интересов государства в сфере продовольственной безопасности, в связи с чем необходимо обеспечивать расширение и более интенсивное использование потенциала объектов товарной аквакультуры и новых технологий их выращивания. 

Важность аквакультуры для экономики

В России уже достигнуты значительные успехи в данной сфере – с 2015 по 2024 год объем производства товарной аквакультуры удвоен со 178 до 380 тысяч тонн. Стратегией развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов России до 2030 года объем производства продукции товарной аквакультуры, включая посадочный материал, планируется увеличить до 502–618 тысяч тонн. Сегодня в стране работает около трех тысяч товарных рыбоводных хозяйств, в пользование предоставлено свыше 4,4 тысяч рыбоводных участков, площадь которых с 2014 года выросла почти в два раза и превысила полмиллиона гектар.

В то же время, развитие аквакультуры среди регионов России является неравномерным, в силу природно-географических факторов, наличия инфраструктуры и экономических преференций. Более подвержены неправомерным действиям третьих лиц участки с лососем. 

Экономический потенциал аквакультуры очень велик. Так, в Норвегии в 2022 году произведено свыше 1,23 млн тонн лосося и почти 57 тысяч тонн радужной форели стоимостью 122,5 и 5,5 млрд норвежских крон (980 млрд – почти один триллион(!) рублей и 44 млрд рублей соответственно), что составило 75% от общего объема норвежского экспорта рыбы и морепродуктов. 

Объем товарной аквакультуры в Норвегии, по данным Агентства по рыбной промышленности Норвегии, 2024 год (отчет Института морских исследований Норвегии «Риски производства аквакультуры в Норвегии»)

Недостатки законодательной инициативы

В то же время при реализации закона возникнет ряд вопросов. Действительно, вводимое законом удостоверение – это простой и наглядный способ подтвердить статус сотрудника хозяйства – владельца рыбоводного участка. Однако производственный контроль не сможет заменить контрольно-надзорную деятельность государства, включающую полномочия, необходимые для привлечения к административной и уголовной ответственности. У владельцев рыбоводных участков отсутствуют полномочия для составления административных протоколов – они не смогут, в частности, потребовать предъявления документов у нарушителей, не будут иметь полномочий для задержания или наложения штрафа. Предусмотренные частями 3 и 4 статьи 121 действия контрольного характера – фото- и видеофиксация нарушений, в принципе, уже предусмотрены законодательством РФ. 

В общем виде обязанность по обеспечению сохранности уже закреплена в договоре пользования рыбоводным участком, и владельцы участков изначально заинтересованы в сохранности ресурсов и участка. В любом случае акт о наличии признаков правонарушения или преступления направляется в Росрыболовство или МВД, что граждане и так вправе делать на основе действующего законодательства. 

Таким образом, предложенный законопроект в целом внесет значительный положительный вклад в развитие аквакультуры в Российской Федерации, но в связи с невозможностью делегирования гражданам и частным юридическим лицам полномочий правоохранительных органов и специализированных федеральных контрольно-надзорных органов, положительный эффект закона будет несколько ограничен. 

Проектный офис развития Арктики и редакция GoArctic.ru не всегда разделяют публикуемые мнения экспертов.