«Опорники как элемент арктической госполитики». Колонка Максима Данькина в «Ведомостях»

2 декабря 2025 года в газете «Ведомости» была опубликована колонка гендиректора ПОРА Максима Данькина, посвящённая рассмотрению опорных населённых пунктов в контексте действующей государственной политики по управлению арктическими территориями. Материал находится в закрытом доступе (только для подписчиков), с разрешения редакции републикуем его на портале GoArctic.ru.

В России сформирован корпус нормативных актов, определяющих стратегический и институциональный каркас развития Арктики – от общенациональной пространственной стратегии до специализированных документов для Арктики и ее опорных территорий. В конце октября 2025 г. правительство РФ утвердило долгосрочные планы комплексного социально-экономического развития опорных населенных пунктов Арктической зоны на период до 2035 г.

Российская Арктика до сих пор в процессе институциональной трансформации в условиях преобладающей отраслевой модели государственного управления. При этом арктические территории характеризуются плюрализмом акторов – от внешних игроков, федеральных министерств и администраций регионов до корпораций, муниципалитетов, коренных народов и местных сообществ. Из-за множества интересов и центров влияния управление макрорегионом невозможно рассматривать как единую вертикальную схему, это скорее сеть, в которой различные заинтересованные субъекты продвигают собственные приоритеты и формируют параллельные линии развития.

Экономико-территориальная стратегия не может строиться только на жесткой привязке к административным границам. Она должна опираться на логику сетевого и функционального развития, использовать гибкие формы взаимодействия и модели управления.

Хозяйственная активность в Арктике создает экономическую территориальность, которая редко совпадает с муниципальными границами. Добыча ресурсов, промышленные узлы и инфраструктурные проекты образуют собственные зоны влияния. Вахты формируют подвижные территории труда. При этом есть все основания рассматривать макрорегион как единую общность, в которой климат определяет экстерриториальность при наличии общей логистической системы.

В этом контексте правильно рассматривать опорники как динамичные сетевые пространства – не в качестве замкнутых, «контейнерных» территорий, а как живой, постоянно меняющийся организм. Опорные территории изначально задумывались как функциональные пространства – связки населенных пунктов, инфраструктуры и потоков. Чтобы управлять ими, нужны инструменты, работающие поверх административных границ: единые финансовые механизмы для агломераций, алгоритмы межмуниципального сотрудничества, системы общих центров обслуживания. К последним можно отнести образовательные центры, единые центры занятости, общие аварийно-спасательные службы, мультицентровые медучреждения, культурные хабы и другие подобные структуры.

Запрос на гибкие механизмы очевиден, но процесс перехода от отраслевого к функциональному управлению требует времени, как показывает и наш, и международный опыт. Например, в Норвегии функциональные регионы формировались почти два десятилетия, а в Канаде единый транспортный коридор Arctic Gateway стал работать только после объединения нескольких провинций в единую логистическую систему. Можно вспомнить и модель территориального и функционального управления из нашего советского прошлого – суперорганизации «Главсевморпуть» и «Дальстрой».

Пока стратегия пространственного развития и комплексные планы не предлагают новых инструментов и опорники развиваются по старой административной модели. Это может уменьшать шансы получения эффектов, на которые делается ставка: экономический рост, улучшение качества жизни, повышение инфраструктурной связности.

В принятых планах комплексного развития 15 опорных агломераций до 2035 г. заявлено почти 3 трлн руб. финансирования, распределенных по 516 мероприятиям. Основной объем вложений будет направлен на строительство портовой инфраструктуры, возведение жилья, транспортные проекты – на эти цели зарезервировано более 2,1 трлн руб.

Налицо пространственный дисбаланс финансирования. Почти три четверти всех средств аккумулируют три опорные агломерации: Мурманская, Салехард – Лабытнанги и Архангельская. Это опорники индустриально-сырьевого типа с наиболее емкими инфраструктурными проектами: в Мурманске – «Увеличение провозной способности железнодорожных подходов к незамерзающим портам Мурманска», в Салехарде – «Строительство совмещенного мостового перехода через р. Обь в составе проекта создания железнодорожного Северного широтного хода», в Архангельске – «Комплекс обработки, утилизации и захоронения ТКО».

Следует отметить и преобладание внебюджетных источников финансирования: порядка 60%, более 1,7 трлн руб. В некоторых агломерациях доля внебюджета достигает даже 80%, как в Мурманске (свыше 82%) или в Новом Уренгое (78%). В Салехарде – Лабытнанги и Мончегорской агломерации на внебюджет приходится около 50% запланированного финансирования, в Диксоне – 67%, в Ноябрьске – 74%.

Расширение жилищного строительства, туризма, экологическая модернизация и другие ключевые цели должны финансироваться за счет частных вложений, но подобная структура портфеля является чувствительной к динамике инвестпрограмм компаний, работающих на территориях опорников. Для большинства мероприятий планов развития не определены конкретные частные инвесторы, а такое положение формирует объективные системные риски для их реализации.

Так или иначе, планы развития опорных населенных пунктов фактически задают логику для всей долгосрочной стратегии пространственного развития Арктики. Их успех будет зависеть от ряда факторов. Во-первых, это гарантии привлечения внебюджетных инвестиций. Необходимо развивать систему стимулов и гарантий для корпоративных игроков, которым нужна предсказуемость и стабильность на всем горизонте реализации вложений. Во-вторых, требуется синхронизировать планы с национальными, федеральными проектами и государственными программами. Резервирование 5% бюджетных ассигнований соответствующих госпрограмм на реализацию мероприятий планов будет фактически проведено после корректировок госпрограмм в новом бюджетном цикле. В-третьих, следует диверсифицировать источники и инструменты привлечения средств. Сегодня основными внетрансфертными механизмами финансирования остаются казначейские инфраструктурные кредиты и средства, направленные по программе списания двух третей задолженности по бюджетным кредитам регионов. Но и российская, и международная практика показывает, что устойчивое развитие территорий нуждается не только в увеличении объема бюджетных и межбюджетных ресурсов, но и в диверсификации финансового инструментария. Наконец, необходимо развивать агломерационные инструменты управления.

В долгосрочной перспективе эффективность комплексных планов будет зависеть от того, насколько широким окажется сформированный набор управленческих решений, работающих поверх административных границ и соответствующих функциональной природе опорных территорий.