Каким должен быть закон о вечной мерзлоте

Вечная мерзлота как природный феномен долгое время не была в центре внимания общества. Однако в XX веке, с началом масштабного освоения северных территорий, она потребовала разработки особых методов строительства и использования этих территорий в народном хозяйстве. Такие методы были созданы, но глобальное потепление последних десятилетий поставило перед жителями Арктики новые задачи. Деградация вечной мерзлоты, изменения ландшафтов, нарушения земной поверхности, потеря несущей способности фундаментов и разрушения знаний и сооружений требуют создания системы наблюдений, прогноза и разработки технических решений по адаптации северной инфраструктуры к климатическому потеплению. Необходимы также изменения в технологиях освоения и стратегиях жизнедеятельности, которым требуется законодательная основа.

Что значит "вечная" мерзлота

К сожалению, в современном законодательстве, в частности, в федеральных законах "О недрах", "Об охране окружающей среды", "Об использовании водных объектов" и др. вечная мерзлота практически не упоминается. О ней говорится лишь в статье 3 Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» (169-ФЗ, ред. от 19.07.2011), где мерзлота, вместе с сейсмическим воздействием, должна учитываться при строительстве.

Интересно, что в современных директивных документах, в частности, в поручении Президента Пр-1971 от 16 октября 2021 г. говорится о создании национальной системы мониторинга «многолетней мерзлоты». Я бы предложил уточнение этого понятия для использования в законодательных документах несмотря на то, что о «многолетней мерзлоте» говорится в Российской энциклопедии, составленной уважаемыми специалистами. На мой взгляд, не стоит избегать понятия «вечная мерзлота» в связи с её временным (то есть невечным) состоянием. Несмотря на то, что обычно горные породы, находящиеся в мёрзлом состоянии более двух лет, называют многолетнемёрзлыми, а толщи таких пород — многолетнемёрзлыми толщами, их можно также можно называть вечномёрзлыми породами или вечной мерзлотой. Это вполне удачное название, широко использовавшееся в прошлом, и даже в разговорном языке. В русском языке слово «вечный» имеет несколько значений, в том числе длительный, длящийся веками, а не только существующий всегда. В словаре Даля «вечный» -- это, в том числе, «весьма длительный, продолжительный, пожизненный», поэтому «вечная мерзлота» — точное название», как считал ещё признанный во всём мире основатель науки мерзлотоведения (геокриологии) М.И. Сумгин (1937), как и большинство учёных, сформулировавших основные принципы этой науки. Это понятие используется и в законе от 22.05.2018 2006-З № 1571-V "Об охране вечной мерзлоты в Республике Саха (Якутия)". Термин вечномёрзлые грунты широко используется в документах Минстроя, в частности, действующем СП 25.13330.2012 «Основания и фундаменты на вечномёрзлых грунтах» Минстроя РФ. Термин «многолетняя мерзлота» отсутствует во всех фундаментальных работах по мерзлотоведению и может считаться неудачным нововведением. Термин «вечная мерзлота» можно определить как мёрзлые горные породы (грунты), характеризующиеся нулевой или отрицательной температурой, находящиеся в таком состоянии в течение длительного времени.  

Важно также отнести вечную мерзлоту к определённой области науки для её закрепления в системе научных специализаций, образования, профессиональной подготовки и переподготовки кадров. Вечная мерзлота включает прежде всего горные породы (грунты), поэтому мерзлотоведение (геокриология) относится, безусловно, к области геологических наук, и наиболее близка к геофизике, а не, например, географии, или, тем более, метеорологии. Для справки: шифр и наименование этой научной специальности по ВАК - 1.6.7. Инженерная геология, мерзлотоведение и грунтоведение. С другой стороны, необходимо подчеркнуть, что климат, напочвенные покровы (растительность, снег и т.п.), почвы, их состав, влажность, мощность, плотность, теплофизические характеристики во многом определяют тепловое состояние мёрзлой толщи, поэтому в системе мониторинга вечной мерзлоты необходимы наблюдения и за ними, как и за разнообразными мерзлотными процессами – термокарстом, термоэрозией, термоабразией и другими.

Законы о мерзлоте: существующие и необходимые

Закон от 22.05.2018 2006-З № 1571-V "Об охране вечной мерзлоты в Республике Саха (Якутия)" является, по сути, первым законодательным актом, в котором сделана попытка законодательного регулирования жизнедеятельности на территории распространения вечной мерзлоты (криолитозоны), которое должно обеспечить её эффективность и безопасность. Однако для своего выполнения он требует разработки соответствующих нормативных актов в различных ведомствах, которая пока не осуществлена.

Без сомнения, необходим и аналогичный федеральный закон, так как территория криолитозоны заметно превосходит даже территорию такой огромной республики, как Якутия (так же как и сопровождающие его другие нормативные документы). При этом полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации позволяют принимать соответствующие региональные акты. Сегодня администрация ЯНАО разрабатывает проект закона «Об охране многолетней мерзлоты в Ямало-Ненецком автономном округе», что является своевременным и важным шагом в этом направлении.

Возникает, конечно, ряд сложностей и согласований с существующим федеральным и местным законодательством. Например, подход к вечной мерзлоте как объекту недропользования в логике эксплуатации недр (добычи полезных ископаемых, использования водных ресурсов) не применим к регулированию проблем, связанных с мёрзлыми породами. Задача может быть решена на уровне федерального законодательства внесением изменений в «Закон о недрах».

Есть также проблема идентификации вечной мерзлоты как геологического объекта и получения данных о состоянии мерзлоты в рамках получения геологической информации. Так, почва не относится к сфере геологии, и включение её в состав работ трактуется в рамках существующего законодательства как неоправданное расширение предмета исследования, с точки зрения, в частности, его финансирования. Однако почва, а также напочвенные покровы и растительность оказывают определяющее влияние на процессы, происходящие в вечной мерзлоте и активном слое (слое сезонного оттаивания). Поэтому, вероятно, необходимо включение самостоятельного понятия «вечная мерзлота», наряду с понятием «недра», в систему законодательства о недропользовании.

Важно также регулирование геотехнического мониторинга, то есть системы наблюдений за основаниями зданий и инженерных сооружений, прогноза и разработки технических решений. Его проводят различные предприятия и ведомства, однако по своим собственным нормативным документам. Обмена данными между предприятиями и ведомствами не производится, что значительно снижает ценность этих данных для народного хозяйства в целом. Поэтому совершенно необходима разработка законодательства в этой области, обеспечивающего возможность унификации методик и обмен данных, в том числе, вероятно, в рамках федерального «Закона о вечной мерзлоте».

В федеральном Законе важно определить полномочия исполнительных органов государственной власти в области мониторинга и охраны вечной мерзлоты, определить институциональные формы взаимодействия с организациями, выполняющими задачи мониторинга, надзора (лицензирование мониторинговой деятельности, определение ответственных научных организаций, структур исполнительной власти и т.п.).

Чем дополнить мониторинг вечной мерзлоты

К сожалению, к настоящему времени такой федеральный Закон «О вечной мерзлоте» никем в стране не разрабатывается, за исключением инициативной группы Фонда климатической безопасности. Министерство природных ресурсов, очевидно, решило, что дополнения к Закону «Об охране окружающей среды» и Закону "О гидрометеорологической службе" будет достаточно. Однако одних наблюдений за температурами горных пород вблизи метеоплощадок не хватит. Территории этих площадок не являются представительными ни для природных условий, ни для территории застройки, состояние которой вызывает наибольшее беспокойство. Эти наблюдения должны дополняться не только характеристиками напочвенных покровов, почв и грунтов, но и мерзлотным прогнозом, а самое главное -- разработкой технической защиты инженерных объектов, без которой эти наблюдения представляются неоправданными.

Проблемы вечной мерзлоты так или иначе затрагивают сферу деятельности, по крайней мере, восьми федеральных министерств и большого числа предприятий и муниципалитетов. Только в Арктической зоне РФ в области распространения вечной мерзлоты расположено одиннадцать субъектов федерации и сорок девять муниципальных образований. И сегодня вечная мерзлота, занимающая около 65% площади России и 85% территории АЗРФ, в современных условиях деградирует, угрожая огромными убытками (по крайней мере, 5-7 триллионов рублей к 2050 г.) при отсутствии мер контроля и управления.

Принимая во внимание, что при создании системы мониторинга, включающего как ненарушенные территории, так и инженерные объекты, здания и сооружения, необходимо участие различных министерств и ведомств, потребуется создание способной к координации централизованной структуры, а также её законодательного обеспечения.

В пользу центральной организации системы мониторинга свидетельствуют ныне существующие отраслевые мониторинги: состояния недр (ГМСН), гидрометеорологический мониторинг, лесного хозяйства, санэпиднадзор, загрязнения окружающей среды и другие. Централизованные системы мониторинга вечной мерзлоты сегодня существуют в Канаде (проводится Геологической службой, а вовсе не Службой погоды), США (Геологическая служба совместно с Университетом Аляски), Китае (Академия Наук), Швейцарии (федеральная программа), Норвегии (Университетский центр Свабальда/Шпицбергена). В настоящее время в рамках международных программ CALM (Circumpolar Active Layer Monitoring) И TSP (Thermal State of Permafrost) проводятся исследования температур вечной мерзлоты и мощности активного слоя (слоя сезонного оттаивания). При реализации программ применяются определённые стандарты и технологии, хранение и использование данных централизовано, однако лишь в рамках национальных программ. Российская Федерация, учитывая её наибольший опыт в этой области, может выступить разработчиком международных стандартов мониторинга вечной мерзлоты.

    Автор: Анатолий Викторович Брушков, доктор геолого-минералогических наук, заведующий кафедрой геокриологии геологического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.