Arctic Sessions: об этноэкспертизе, образовании и землепользовании народов Севера

26 октября состоялся шестой и заключительный круглый стол из серии Arctic Sessions на тему «Поддержка коренных народов Арктического региона». Эксперты обсудили вопросы сохранения культурного наследия, традиционных промыслов и уклада жизни коренных народов Севера, защиты прав их представителей на фоне промышленного освоения арктических территорий, а также возможности обмена лучшими практиками поддержки коренных малочисленных народов между арктическими государствами. 

Напоминаем, что проект Arctic Sessions организован Центром содействия развитию международной журналистики «РБМЦ» совместно с Проектным офисом развития Арктики (ПОРА) при поддержке Фонда Горчакова и нацелен на поддержание «второго трека» арктической дипломатии в современных условиях. Модератором дискуссии выступил Константин Деринг, исполнительный директор Проектного офиса развития Арктики (ПОРА).

Запись трансляции доступна на официальном канале ПОРА в YouTube. 

Открыла дискуссию Антонина Горбунова, член Экспертного механизма ООН по правам коренных народов, а также исполнительный директор межрегиональной общественной организации «КМНСОЮЗ». В своем выступлении эксперт решила поднять проблему соблюдения прав и законных интересов коренных малочисленных народов при промышленном освоении арктических территорий.

По мнению эксперта, правовая поддержка народов Севера должна выражаться в обеспечении тех прав, которые государство и Конституция гарантируют коренным малочисленным народам не только Арктики, но и всей Российской Федерации. Для выполнения этой задачи в России сейчас применяется несколько практик – как национальных, так и международных. 

Один из основных инструментов, которые у нас сейчас есть, отмечает Горбунова, – это этнологическая экспертиза. В сущности, экспертиза представляет собой научное исследование по определенной проблематике, по итогам которого даются развернутые рекомендации. Однако, по мнению эксперта, эффективность этого инструмента спорна, так как многие экспертизы имеют общественный, а не государственный статус. 

«Единственный регион, в котором экспертиза носит обязательный характер, выраженный в форме регионального закона, – это Якутия. Закон действует уже более десяти лет, и это эффективный механизм, но даже здесь мы видим возможности для дальнейшего развития. Так, на сегодняшний день на федеральном уровне законодательство не предусматривает возможности отзыва лицензии в случае, если этноэкспертиза имеет отрицательное заключение», – заметила Горбунова. 

Тем не менее, недостаток жесткого регулирования на федеральном уровне имеет и свои плюсы. Федеральное законодательство позволяет регионам варьировать свои подходы к обеспечению прав коренных народов: «У нас есть 28 субъектов, в которых коренные малочисленные народы проживают в очень разных условиях, в том числе занимаются различными типами хозяйственной деятельности. Единые федеральные стандарты не могут учитывать всю специфику и отвечать всем потребностям и задачам, которые стоят перед промышленниками», – подчеркнула спикер. 

Второй инструмент, на который обратила внимание эксперт, является тем прекрасным примером, когда общепринятые международные практики приходятся к месту и в уникальных условиях российской Арктики. Речь идет о принципе СПОС – свободного, предварительного и осознанного согласия (Free, prior and informed consent). С помощью данного инструмента создается система консультаций по принципу «снизу вверх», что позволяет представителям коренных народов непосредственно участвовать в согласовании условий, на которых будут производиться разработка, реализация, мониторинг и оценка проекта с использованием ресурсов и территорий коренного населения. Все это нацелено на выстраивание диалога и, в конечном счете, доверительных отношений между компаниями, работающими в Арктике, и местными коренными народами.  

В заключение эксперт отметила, что настоящим прорывом в отношении обеспечения прав коренных народов стала принятая два года назад Программа государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ, осуществляемой в Арктической зоне. В документе были впервые прописаны положения о стандарте социальной ответственности резидентов перед коренными малочисленными народами, а также создание общественного совета. Однако, обратила внимание эксперт, возможно, пришло время провести мониторинг и оценить этой программы и выполнение заявленных в ней целей.

Тему этнологической экспертизы, а также связанных с её проведением актуальных проблем и вызовов продолжил в своем выступлении Эдман Неркаги, вице-президент регионального общественного движения «Ассоциация коренных малочисленных народов Севера ЯНАО "Ямал – потомкам"». В частности, эксперт решил более детально сфокусироваться на проблемах поддержки традиционных видов хозяйственной деятельности коренных народов Севера на Ямале. 

По словам эксперта, этнологическая экспертиза – это инструмент, призванный помогать в оценке воздействия какого-либо проекта, потенциально проводимого на территориях, где проживают представители коренных народов Севера. Эдман соглашается с предыдущим спикером во мнении о том, что эффективность этноэкспертизы в решении проблем сохранения культур и уклада жизни коренных народов Севера является на сегодняшний день достаточно спорной. В подтверждение такому мнению эксперт приводит несколько аргументов. 

Во-первых, существует проблема нерепрезентативности исследований, проводимых в рамках этноэкспертизы: «Любое предприятие, которое сегодня ведет свою деятельность в Арктике, должно провести общественное слушание по вопросам влияния своей деятельности на жизнь местного населения. Однако подобные общественные слушания зачастую проводятся муниципалитетами и признаются состоявшимися вне зависимости от того, сколько человек присутствовало на слушаниях. Часто и вовсе спрашивают только представителей кочевых народов», – поделился эксперт. 

Во-вторых, нет установленного порядка проведения таких общественных советов. Иными словами, абсолютно неясно, в каком случае по итогам слушаний должен быть вынесен отрицательный результат, а в каком – положительный. Соответственно, большинство местного населения на деле оказывается неспособно принять действительно информированное решение, заключил эксперт. 

Кроме вышеупомянутых проблем, эксперт также заметил, что по своей структуре слушания не позволяют делать какие-либо приближенные к реальности оценки возможного будущего ущерба, наносимого нефтегазовыми компаниями, осуществляющими свою деятельность на местах. Компании, работающие в регионе, обязаны заключать с ЯНАО договоры о компенсации ущерба, наносимого в результате деятельности данной компании. Однако как на этапах планирования оценить масштаб и объем этого ущерба? В итоге, выстроить пропорциональные отношения с нефтегазовыми компаниями в регионе бывает достаточно сложно.

К примеру, эксперт упомянул, что в 2007 году в ЯНАО была проведена общественная экспертиза на предмет состояния здоровья поголовья оленей. По итогам экспертизы в печени животных в избытке были обнаружены такие вещества, как ртуть и железо. Так как мясо животных в пищу употребляется зачастую в сыром виде, согласно традициям и обычаям местных коренных народов, наличие этих веществ представляет собой угрозу не только непосредственно самим животным, но и представителям коренного населения. 

В заключение эксперт призвал научное сообщество способствовать созданию единой структуры, возможно, даже института, который взял бы под контроль и структурировал деятельность по проведению этнологических экспертиз и общественных опросов.  

Продолжила дискуссию Софья Унру, директор Института народов Севера РГПУ им. А.И. Герцена, кандидат культурологии, доцент кафедры этнокультурологии. В своем выступлении эксперт затронула вопросы, касающиеся решения задач государственной национальной политики в области образования коренных народов Севера. 

Проблема недостаточного уровня образования коренных малочисленных народов очень часто поднимается в рамках тематических дискуссий. В частности, речь идет о недостаточной мотивированности молодых специалистов получать среднее общее и высшее образование. Какие же есть перспективы и программы стимулирования молодых специалистов среди коренных малочисленных народов?

Чтобы помочь решить кадровую проблему, Институт народов Севера РГПУ им. А.И. Герцена предлагает абитуриентам программы двухпрофильного бакалавриата: 

«Наши образовательные программы позволяют обучающимся освоить родные языки и культурное наследие и одновременно глубоко изучить русский язык, историю и мировое культурное наследие… Мы активно включаемся в процесс развития кочевого образования, отвечая на вызовы времени», – отметила эксперт. 

В рамках решения этой задачи по заказу Ямала была специально разработана программа подготовки учителей для кочевых школ. Так, в 2021 году 12 бакалавров получили диплом, а еще 10 – поступили, приводит статистику спикер. Всего контингент Института на данный момент составляют 231 человек. В целом, обучающиеся представляют порядка 20 коренных этносов. По данным Института, по итогам обучения 98% выпускников устраиваются по профилю и уезжают в регионы. 

Как подчеркнула эксперт, подобную деятельность ведет не так много университетов в стране: «Есть отдельные языки, которые преподаются в Якутии, в Бурятии, а также в Петрозаводске. Но такое количество языков, как у нас – 25 – преподается только здесь, в Санкт-Петербурге». 

Говоря о «вызовах времени», с которыми сталкивается сейчас сфера и из которых вытекают первостепенные задачи в области повышения уровня образования коренных малочисленных народов Севера, эксперт выделила следующие:  

• нехватка кадров и проблема обеспечения их преемственности;

• возраст профессорско-преподавательского состава;

• целевой прием и квотирование; 

• обеспечением квалифицированной подготовки к ЕГЭ; 

• адаптация студентов в мегаполисе;

• обновление материально-технической базы сферы образования;

• материальная поддержка обучающихся. 

Особенно остро для Института сейчас стоят вопросы квотирования мест для представителей коренных народов Севера. Основная сложность заключается в том, что квоты распределяются Министерством науки и высшего образования РФ, но общеобразовательные школы, в свою очередь, подведомственны Министерству просвещения. И здесь проблема увязывается с фактом низкой квалифицированной подготовки к ЕГЭ в регионах. Иными словами, в случае неудачи на государственном экзамене, квоты абитуриентов от малых коренных народов Севера могут уйти в общий конкурс.  

«К решению данной проблемы подключаются общественные организации, но многое зависит от “человека на местах”. Есть поручение президента увеличить прием обучающихся на родные языки коренных народов, но механизма для обеспечения выполнения этой задачи на данный момент нет», – заключила эксперт. 

Завершил заключительный экспертный круглый стол Михаил Погодаев, заместитель министра по развитию Арктики и делам народов Севера Республики Саха (Якутия), специальный представитель по вопросам коренных народов на время председательства России в Арктическом совете. 

Эксперт решил более подробно остановиться на политике государственной поддержки традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера на примере Республики Саха (Якутия). Якутия – уникальный и многонациональный регион. В субъекте проживает 129 национальностей, и здесь же проживает 16% от общего числа коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России. По данным всероссийской переписи населения 2010 года, в Якутии проживало 39 936 человек (прим.: данные переписи 2021 года на данный момент пока не опубликованы, уточнил эксперт). 

Однако интерес к Якутии в рамках дискуссии обусловлен не только уникальным составом её населения, но и определенными достижениями её руководства в формировании законодательной базы для обеспечения правовой защиты культуры и традиционного уклада жизни народов Севера. Как упоминала в своем выступлении Антонина Горбунова, новеллами Программы господдержки традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов мы обязаны именно представителям из Республики Саха (Якутия). 

Итак, что же подразумевает данная программа и каковы на сегодняшний день её результаты? 

В рамках программы господдержки на 2022-2024 гг. было выделено 500 миллионов рублей. Сумма поддержки была распределена между 3-мя регионами: Республика Саха (Якутия), Чукотский АО и Ненецкий АО. 

Среди задач, которые регионам предстоит решить в рамках программы, эксперт выделил следующие:  

1. Повышение благосостояния лиц, относящихся к коренным малочисленным народам;

2. Снижение уровня безработицы в местах традиционного проживания КМНС;

3. Увеличение объемов товаров, работ и услуг, производимых в рамках ТХД и направляемых в том числе на экспорт; 

4. Снижение себестоимости товаров, работ и услуг, производимых в рамках ТХД КМНС; 

5. Повышение туристской привлекательности мест традиционного проживания КМНС и рост туристского потока в Арктическую зону РФ. 

В рамках решения этих глобальных задач, регион решает и ряд кратко- и среднесрочных, но более насущных проблем. Среди них: транспортное обеспечение образовательных учреждение и создание мобильных и сетевых школ; обеспечение материально-технической базы оленеводов, строительство торгово-логистических центров с целью решения проблем продовольственной безопасности. 

Однако самой большой, по мнению эксперта, проблемой для региона, которая на сегодняшний день так и не имеет решения, остаются земельные вопросы. На сегодняшний день в Якутии представители коренных малочисленных народов могут приватизировать землю, только находящуюся под зданиями и сооружениями. Как правило, у кочевых народов таких сооружений нет. 

«Проблема возникла по причине правовых противоречий в федеральном законодательстве и наличии правовых пробелов. В Федеральном законе №82-ФЗ и иных нормативно-правовых актах говорится о праве коренных малочисленных народах Севера безвозмездно пользоваться землями различной категории для осуществления традиционной хозяйственной деятельности, но с отдельными оговорками. Так, в земельном законодательстве РФ есть нормы, касающиеся пользования лесным массивом, которые делают оформление собственности на землю практически невозможным. Вся территория Республики – это лесной фонд. Единственным выходом остается аренда», – пояснил эксперт. 

В среднем оленеводу необходимо порядка 300 га земли в год для того, чтобы прокормить одного оленя, аргументирует свой довод спикер. Поэтому такая правовая коллизия серьезно осложняет как ведение традиционной хозяйственной деятельности на арктических территориях, так и правовую защиту коренного населения Севера. 

В заключение эксперт подчеркнул, что с 2010 года ведется работа по закреплению земельных участков за отдельными общинами, но комплексным решением этой краеугольной проблемы такие меры считать не стоит.  

***

Анастасия Суховеркова, специально для GoArctic