Ночь, тундра, льготы... что определяет границы Арктики

27 мин
13 Сентября, 2019, 11:52
Ночь, тундра, льготы... что определяет границы Арктики


Арктика – очень необычный регион, который существует одновременно как бы в разных измерениях. Это одновременно и природный, естественный регион – и зона деятельности специальных международных организаций, а в некоторых странах – в первую очередь, в России – зона определённого правового режима. Конечно, в целом это очень специфическая территория с точки зрения жизни, ведения хозяйства, восприятия. Однако интересно посмотреть, что существуют «специальные» Арктики, границы которой чётко выделены в каких-то определённых целях – научных, политических, как зона действия конкретного законодательного акта или соглашения и т.д. Рассмотрим некоторые наиболее важные варианты определения Арктики.


Природная Арктика: полярная ночь и безлесье

Проще всего определить Арктику с точки зрения её природных особенностей, но и здесь применяются разные критерии.

Самый чёткий вариант проведения границы – Северный полярный круг, который, как известно, ограничивает с юга территорию, на которой бывают полярный день и полярная ночь. Это однозначный, понятный и тем удобный критерий.

Правда, полярный день и полярная ночь тоже наглядны и ощутимы. Полярная ночь угнетающе действует на организм. Сегодня полярную ночь в крупных поселениях в Арктике условно компенсируют ярким освещением (на что тратятся немалые деньги, так что тут можно было бы сразу перейти к высоким экономическим затратам как важной черте арктической экономики, но об этом позже). Однако вне крупных городов, а также в первые годы освоения Арктики связанные с полярной ночью депрессии были весьма важным фактором – вплоть до остановки работы.

В Дудинке … лечат иначе – ходьбой. Раньше там приезжих на зиму не было. А сейчас на работы по договорам на два-три года в конторы и фактории приезжают счетоводы, продавцы с юга. Север они не знают, и тёмная пора зимой без солнца, пурга и морозы действуют угнетающе на их психику. Они совершенно перестают выходить на улицу, впадают в апатию и почти всё время спят. И вот берут такого человека под руки и ведут вниз под угор к Енисею и там оставляют. Он вынужден идти обратно, взбирается наверх, его встречают и тащат, несмотря на мольбы, обратно. Так повторяют несколько раз изо дня в день, пока больной не оживёт и перестанет спать. А то делают проще: берут соню под руки и сталкивают под гору, где покруче. Он ползёт обратно, а там его отправляют обратно вниз тем же путём. Больной плачет, просит пощады, бранится, но его не слушают и продолжают своё варварское лечение.

Урванцев Н.Н. Открытие Норильска. М.: Наука, 1981 (о событиях 1921-22 гг.)


Многие люди, которых я интервьюировала в арктических городах России, жаловались на угнетающее воздействие темноты. Не случайно в Арктике особо ценят солнце. Первое восхождение солнца над горизонтом – традиционный праздник у многих народов Севера (возможно, кто-то помнит об этом из известной сказке С. Топелиуса «Сампо-Лопарёнок»), но и в современной городской жизни солнцу на Севере радуются куда больше, чем в средней полосе.

В отношении девятиэтажных домов на Бульваре Пищевиков в Воркуте (см. фото ниже; эти четыре здания – в числе самых высоких в городе) есть замечательная легенда, отлично иллюстрирующая арктическую специфику: якобы квартиры на верхних этажах квартиры дороже, потому что в их окна по весне раньше заглядывает солнце, и полярная ночь короче).

Фото Н.Ю. Замятиной, источник информации -- публикация блогера varandej: https://varandej.livejournal.com/364874.html


Однако внутри зоны за полярным кругом условия жизни сильно различаются: благодаря тёплым течениям, омывающим западные части как Евразии, так и Северной Америки, на западе каждого из материков существенно мягче климат, чем на востоке. Сильно различаются границы природных зон -- никогда не забуду острое сравнение российского канадоведа А.И. Черкасова: «На широте Москвы в восточной Канаде уже тундра!». Да, тундра где-то уходит значительно южнее Северного полярного круга, а где-то в Заполярье условия мягче, и растёт лес. Где-то есть вечная мерзлота, где-то нет, поэтому выделение Арктики строго по полярному кругу не даёт точного представления об условиях жизни в конкретном районе Заполярья.

Сирень в Мурманске

Когда я восхитилась июньским мурманском (тепло, сирень цветёт – восхитительно!) встретила неожиданную реакцию мурманчан:

- Ой, не говорите так! Это вы в такой день попали, когда тепло, у нас летом таких дней не так много. Вот Хрущев в своё время тоже попал на такой день, тоже сказал: «Какой же это Крайний Север?, -- и срезал нам «полярки» (уменьшил размер районного коэффициента).

Действительно, в следующем году снова довелось побывать в Мурманске примерно в те же даты, в 20-х числах июня. Ночью пошёл снег, к утру образовавший небольшой, но реальный снежный покров… В окрестностях Мурманска – по трассе на Териберку – снег ещё не собирался таять.

И тем не менее: климат в Мурманске (а также в целом в северо-западной части Евразии, включая Скандинавию), благодаря тёплому течению Гольфстрим ощутимо мягче, чем на тех же широтах в Сибири и тем более в Якутии. Аналогичная ситуация в Северной Америке: Аляска существенно теплее, чем Квебек.


Мурманск в середине июня.



Новый Уренгой 22 мая (расположен южнее Мурманска).


Поэтому применяют и другие природные критерии, позволяющие выделять Арктику не только по форме, но и «по сути». В первую очередь, это северная граница леса. Этот критерий очень наглядный: не случайно в некоторых социологических исследованиях люди называли отсутствие леса как главный признак Арктики. К тому же он имеет и экономическое значение: лес – хороший строительный материал, поэтому в безлесых районах в качестве жилья традиционно применялись разного рода временные жилища из шкур, снежные иглу, у индейцев запада Северной Америки – земляные жилища. Сегодня в безлесые территории стройматериалы завозят издалека, и это один из факторов удорожания здесь практически любой экономической деятельности (конечно, далеко не единственный).

Есть и более сложные критерии Арктики – например, по изотерме июля и др.

Физико-географические критерии систематизированы специальной комиссией при Арктическом совете, АМAP (Рабочая группа Арктического Совета под названием «Программа Арктического мониторинга и оценки -- The Arctic Monitoring and Assessment Programme). 

Одна из наиболее часто используемых в международных исследованиях граница Арктики определена AMAP с учётом следующих параметров:

- климатическая Арктика (к северу от июльской изотермы 10˚),

- биологическая Арктика (безлесная территория),

- океаническая граница Арктики (граница Северного ледовитого океана – с учётом солёности и температуры воды).


https://www.amap.no/documents/download/585/inline


Кроме того, иногда полезно знать границы Арктики в биологическом аспекте – это границы по версии CAFF, ещё одной комиссии Арктического совета, которые используются для задачи изучения биоразнообразия Арктики.

 

Источники http://geo.abds.is/geonetwork/srv/eng/catalog.search#/metadata/f0eb86a7-e408-4138-9432-dedb991f13d1 (CAFF)


Арктика международных организаций. Арктический совет

Итак, Арктика – природный регион; и в то же время – это зона деятельности особых международных организаций. Наиболее важная и влиятельная из них – упомянутый выше Арктический совет (Arctic council https://arctic-council.org/index.php/en/). Это специфический международный орган, созданный в 1996 году по инициативе Канады.

 

Эмблема Арктического совета.


В Арктическом совете есть постоянные члены и наблюдатели. Постоянные члены – это восемь арктических государств (Канада, Дания, Финляндия, Исландия, Норвегия, Россия, Швеция и США) и Европейский парламент, а также шесть организаций коренных народов Арктики (в том числе от России – РАЙПОН, Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации). Заметим, что включать одновременно правительства государств и организации коренных народов на одном уровне – это типично «канадский» подход, где «племенные» организации коренных жителей имеют свои правительства, выступающие равноправным партнёром на переговорах, допустим, с правительством Канады или отдельной провинции.

Кроме постоянных членов, Арктический совет включает целый ряд других государств в качестве наблюдателей: Франция, Великобритания, Италия, Испания, Польша, Китай, Республика Корея, Индия, Япония, Нидерланды, Сингапур. С оговоркой можно считать, что состав Арктического совета формирует ещё одну Арктику – «Арктику экономических интересов», включающую совокупность государств, экономика которых так или иначе связана с деятельностью в Севером Ледовитом океане. Это арктический транспорт (например, Япония и Китай проявляют большой интерес к проводке кораблей по Северному морскому пути; позиционирующий себя как «приарктическое государство» Китай имеет уже и свой ледокол). Большой интерес к Арктике проявляет расположенный на конкурирующем «южном» морском пути Сингапур. Конечно, страны-наблюдатели имеют свой интерес и в ресурсной сфере (так, в частности, французская компания «Тоталь» -- один из крупных инвесторов в российское предприятие ОАО «Ямал-СПГ» в Сабетте).

В целом, Арктический совет можно охарактеризовать как консультативную структуру, которая занимается исследованиями и систематизацией данных, на основе чего выступает с инициативами международных договоров. Официально цели Арктического совета звучат так: «межправительственный форум высокого уровня, призванный обеспечивать все необходимые условия для сотрудничества, координации и взаимодействия между арктическими государствами при участии коренных общин Арктики и других жителей Арктики по общим арктическим вопросам, в частности вопросам устойчивого развития и охраны окружающей среды в Арктике (о деятельности Совета см.: https://russiancouncil.ru/upload/Arctic_Report_Rus.pdf, более детально об особенностях международного правового регулирования: https://docs.wixstatic.com/ugd/f29d46_9951983ae80c435397c48787988d0d42.pdf) .

Действительно, Арктический совет проводит периодические встречи министров иностранных дел государств-участников по вопросам взаимодействия в Арктике, в результате которых могут быть приняты определённые международные соглашения. Так, в 2013 году было подписано Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике, в 2017 году -- Соглашение об укреплении международного научного сотрудничества в Арктике.

Помимо Арктического совета, существуют и другие международные организации – например, Северный Форум – организация северных муниципалитетов, и некоторые другие.

При этом в конкретных соглашениях, как правило, определяется территория, в отношении которой данное соглашение имеет силу. Так, например, в рамках соглашения по разливам нефти в Арктики под Арктикой подразумевается совершенно особая зона (см. вставку)

Пример зоны действия специального «арктического» международного соглашения: Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике

1. Настоящее Соглашение применяется в отношении инцидентов, вызывающих загрязнение нефтью, которые происходят в любом морском районе или могут представлять угрозу для любого морского района, в отношении которого государство, правительство которого является Стороной настоящего Соглашения, осуществляет в соответствии с международным правом суверенитет, суверенные права или юрисдикцию, включая его внутренние воды, территориальное море, исключительную экономическую зону и континентальный шельф, к северу от нижеуказанных южных границ:

Канада – морские районы к северу от 60° с.ш.;


Королевство Дания, включая Гренландию и Фарерские острова – морские районы к северу от южной границы исключительной экономической зоны Гренландии и рыбопромысловой зоны Фарерских островов;


Финляндия - морские районы к северу от 63°30' с.ш.;


Исландия – морские районы к северу от южной границы исключительной экономической зоны Исландии;


Норвегия - морские районы к северу от Северного полярного круга;


Российская Федерация - морские районы к северу от береговой линии Белого моря, Баренцева моря, Карского моря, моря Лаптевых, Восточно-Сибирского моря и Чукотского моря и в устьях рек, впадающих в эти моря, - от исходных линий для измерения ширины территориального моря;


Швеция - морские районы к северу от 63°30' с.ш.; и


Соединённые Штаты Америки – морские районы в сторону открытого моря от исходной береговой линии, начиная от границы между Соединёнными Штатами Америки и Канадой в море Бофорта и вдоль северной стороны материковой части Аляски до Алеутских островов за пределами 24 морских миль к югу от Алеутских островов и в Беринговом море к востоку от границ исключительной экономической зоны Соединённых Штатов Америки

Источник: http://static.government.ru/media/files/41d464e86043f5d89d4e.pdf


Таким образом, в юридическом отношении Артика имеет ещё несколько вариантов границ, определённых в прикладных целях в каждом конкретном международном соглашении. То же самое относится и к национальным законодательствам.



Арктика в национальном законодательстве


Россия

Единственная страна мира, где граница Арктики закреплена законодательно – это Россия, где указом Президента выделена Арктическая зона Российской Федерации (АЗРФ); в последней версии её границы определены указом  № 220 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации», подписанным Президентом 13 мая 2019 года. 


Границы Арктической зоны Российской Федерации в версии от 13 мая 2019 года, в сопоставлении с границами районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

Источник: https://www.regionalconsulting.org/single-post/15-05-2019-izmenenie-granic-AZRF


Помимо АЗРФ, в России законодательно закреплены так называемые районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, в связи с чем возникает много путаницы. Предполагается, что Арктическая зона Российской Федерации должна стать основанием для определения финансово-экономических условий хозяйствования – например, системы льгот для компаний, ведущих свою деятельность на этой территории. Экономические условия деятельности на территории Арктической зоны Российской Федерации могут быть определены в специальном Законе об Арктике, но его принятие затягивается уже на протяжении нескольких лет (об этом можно почитать, например, здесь: https://docs.wixstatic.com/ugd/f29d46_9951983ae80c435397c48787988d0d42.pdf).


Арктика в социально-экономических исследованиях

Для международных сравнений в социальной и экономической сферах очень распространён вариант проведения границы, предложенный в международном Докладе о развитии человека в Арктике (Arctic Human development report, последний выпуск доступен здесь: http://norden.diva-portal.org/smash/record.jsf?pid=diva2%3A788965&dswid=-2924, на английском языке). Этот вариант довольно похож на вариант AMAP и отличается, главным образом тем, что границы Арктики здесь «подогнаны» под административные границы регионов, чтобы можно было использовать региональную статистику.


https://arctic-council.org/images/PDF_attachments/Maps/boundaries.pdf

Арктика в варианте Доклада о развитии человека в Арктике (зелёная линия) в сравнении с Арктикой в варианте AMAP (красная линия).

 

Специфический вариант границы используется в другой международной серии докладов – Econor (последний отчёт, вышедший в 2015 году, доступен здесь: https://www.ssb.no/en/natur-og-miljo/artikler-og-publikasjoner/the-economy-of-the-north-2015). Доклады готовятся преимущественно норвежским статистическим ведомством с привлечением международных экспертов: здесь в Арктику в России входят, например, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра и Магаданская область (иными словами, этот вариант близок к Крайнему Северу – но не полностью совпадает с ним).

 

Похожий вариант границы использует международный исследовательский коллектив Nordregio, например:


https://www.nordregio.org/maps/natural-population-change-in-the-arctic/

 

Таким образом, Арктика, с одной стороны, очень яркий, колоритный регион мира, с другой – как никакой другой регион учит относительности, проявляясь совершенно разными «личинами»: Арктика природная, Арктика юридическая, Арктика льготная – и т.д. 


Арктика и Крайний Север (Арктике – внимание, Северу – льготы)

Говоря о границах Арктики, нельзя обойти вниманием соотношение Арктики и Севера (Крайнего Севера). Исторически сложилось так, что понятия «Арктика» и «Север», хотя частично и относятся к одной и той же территории, наделяются различным смыслом (об эволюции понимания терминов в СССР и России см. статью А.Н. Пилясова). Однако помимо культурных и политических коннотаций, Арктика и Крайний Север различаются юридически и, как следствие, экономически: если официальные границы Арктики подразумевают некие льготы, в основном, только в перспективе, то районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (а именно так звучит полное официальное наименование Крайнего Севера в документах) – это территория, на которой с советского времени установлен особый экономический режим, зона действия особых «северных льгот». В Трудовом кодексе РФ (глава 50. Особенности регулирования труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях) закреплены следующие основные нормы:

- районные коэффициенты и процентные надбавки к заработной плате, размер которых устанавливается Правительством РФ (кроме того, возможны дополнительные региональные коэффициенты и надбавки для лиц, работающих в региональных и муниципальных органах власти из соответствующих бюджетов). Процентные надбавки выплачиваются за стаж работы на Севере. Размер районного коэффициента зависит от места проживания: чем севернее, тем больше, достигая 2 в регионах с наиболее суровым климатом – на Севере Якутии и на Чукотке.

Здесь будет город заложён

По легенде, при выборе местоположения будущего города Ноябрьска было учтено то обстоятельство, что на территории ЯНАО размер районного коэффициента выше, чем на территории ХМАО: город Ноябрьск был заложен чуть к северу от границы между округами, на территории ЯНАО.

- для женщин, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливается 36-часовая рабочая неделя, если меньшая продолжительность рабочей недели не предусмотрена для них федеральными законами. При этом заработная плата выплачивается в том же размере, что и при полной рабочей неделе;

- лицам, работающим в районах Крайнего Севера, предоставляются дополнительные (по отношению к отпуску, предоставляемому на общих основаниях) оплачиваемые отпуска продолжительностью 24 календарных дня, а лицам, работающим в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, - 16 календарных дней.

- лица, работающие в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеют право на оплату один раз в два года за счёт средств работодателя стоимости проезда и провоза багажа в пределах территории Российской Федерации к месту использования отпуска и обратно.

Законодательными актами РФ определены и другие дополнительные льготы, включая более ранний срок выхода на пенсию, повышенный размер пенсии и другие, менее значимые льготы.

 

«Северные льготы» -- очень важный и дискуссионный вопрос в современном развитии Российской Арктики, причём основные проблемы здесь связаны с отпусками. В советское время при фиксированной в тарифной сетке оплате труда большую роль играли северные надбавки, обеспечивавшие получение доходов, значительно превышающих доходы на аналогичных должностях в основной зоне расселения страны. В результате Север был обеспечен стабильным миграционными потоком желающих поехать «за длинным северным рублём», как тогда говорили.

В современных условиях частные компании на Севере нередко устанавливают низкий исходный размер заработной платы, на который и начисляется коэффициент – в результате, разница в заработной плате на Севере и в основной зоне расселения уже не столь велика, а то и вовсе нивелирована (в бюджетном секторе «северные зарплаты» заметнее: коэффициент начисляется на ставки заработной платы, определённые единой тарифной сеткой – но базовые ставки в ней также невелики).

Очень важной мерой остаётся оплата проезда к месту проведения отпуска и обратно, а также существенно увеличенный размер отпуска: благодаря этим мерам даже население с низким уровнем дохода на Севере периодически выезжает в другие районы страны, и в целом, очень мобильно (по мнению многих северян, мобильность способствует расширению кругозора, распространению инноваций и т.д.). Однако оплата поездок и продолжительные отпуска тяжёлым бременем ложатся на работодателей. И если крупные компании более-менее справляются с нагрузкой, возложенной на них Трудовым кодексом, то для малого бизнеса существующие северные льготы, по сути, оборачиваются тормозом развития. Таким образом, северные льготы в современном варианте выглядят довольно странно: с одной стороны, они способствуют «закреплению» работающего населения в районах Крайнего Севера, с другой стороны – возможности трудоустройства этого самого «закреплённого» населения сужаются, потому что искусственно снижается конкурентоспособность местных компаний: обременённые льготами северные компании оказываются в заведомо худших условиях, чем их более южные конкуренты.

Одним из вариантов решения проблемы был бы перенос бремени северных льгот с плеч работодателя, которые бы вздохнули посвободнее, на «плечи» федерального бюджета, но по ряду причин это маловероятно.

Сложившаяся ситуация – результат длительной эволюции системы северных льгот. Изначально льготы предполагались только для переезжающих в определённые районы, в которых реализовывались значимые экономические проекты – иными словами, льготы изначально были призваны не компенсировать неудобство, а способствовать экономическому развитию определённых территорий (что-то вроде современного механизма поддержки территорий опережающего развития – но не в форме налогов, а за счёт обеспечения притока рабочей силы).

Изначально льготы предполагались только для переезжающих на Север – в качестве компенсации трудностей, связанных с переездом (например, Постановление ЦИК и СНК Союза ССР от 09.11.1927 «О компенсациях при переводах и при найме на работу в другие местности», Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 23.11.1931 №23/937 «О компенсациях и гарантиях при переводе, приёме вновь и направлении на работу в другие местности»[1]).

Потом льготы были установлены для районов с низким уровнем экономического развития (постановление ЦИК и СНК СССР от 12 августа 1930 г. о льготах для лиц, работающих в отдалённых местностях СССР и вне крупных городских поселений») – между прочим, в некоторой степени эта система напоминала систему поддержки периферийных районов в современном ЕС (см. ниже). Уже в 1932 году льготы, однако, были установлены отдельно для Крайнего Севера  («Положение о льготах для  лиц, работающих на Крайнем Севере РСФСР», утверждённое Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 10.05.1932). При этом выделялось три категории работников, и наибольшие преимущества имели «высший и средний административный персонал и специалисты высшей и средней квалификации промышленности, транспорта, связи, сельского и водного хозяйства, а также медицинский и ветеринарный персонал, работающий по борьбе с эпидемиями и эпизоотиями»[2].

Во время Великой Отечественной войны, в 1942 г. большинство северных льгот было отменено, однако уже с 1 августа 1945 г. они были частично восстановлены; тогда же было введено понятие «местности, приравненные к районам Крайнего Севера» (Указ Президиума Верховного Совета СССР 01.08.1945 «О льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера» и Постановление СНК СССР от 02.09.1945 № 2262 «Об утверждении перечня местностей Крайнего Севера», а также Инструкции Наркомфина СССР и ВЦСПС по применению Указа Президиума Верховного Совета СССР от 1 августа 1945 года "О льготах для лиц, работающих в районах Крайнего Севера" (утверждено Постановлением СНК СССР от 2 сентября 1945 года N 2262):

Важным отличием льгот в 1940-50-е годы (и ранее) было то обстоятельство, что льготы предоставлялись только при переселении на Север, для местных жителей льготы не были предусмотрены – об этом внятно говорится в упомянутой инструкции Наркомфина: «Льготы предоставляются работникам… при условии, если место их прежнего постоянного жительства (до поступления на работу) отстоит от места работы на расстоянии не менее 1000 километров по железной дороге или 500 километров иными путями сообщения.

2. Льготы на Крайнем Севере не предоставляются:
а) работникам, направляемым на работу на срок менее года;
б) работникам, принятым на месте (http://docs.cntd.ru/document/901770949)

Таким образом, льготы служили цели привлечения на Север новых работников – но не компенсации проживания на Север, как сейчас принято считать.

Кроме того, до 1960-х годов для работников разных отраслей устанавливались различные коэффициенты: эти льготы служили цели не компенсации северных трудностей «вообще», а насыщению Севера определёнными специалистами, ликвидации дефицита человеческого капитала, говоря современным языком. Сейчас такого рода льготы тоже существуют, и определяются преимущественно на местном или региональном уровне (например, льготы, ориентированные на привлечение на Север врачей, учителей и других ценных сотрудников могут включать особые условия предоставления жилья) – но это трудовые отношения уже вне системы так называемых «северных  льгот». Проект «Земский доктор», предполагающий выплату существенной суммы врачу, проработавшему определённый срок в сельской местности, по духу тоже очень похож на ранние северные льготы.

Современная система северных льгот и районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей сложилась в 1960-е годы (указы Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 г. и от 26 сентября 1967 г. о льготах для лиц, работающих в этих районах и местностях, утверждённых постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. № 1029). В настоящее время ситуация регламентируется Постановлением Совмина СССР от 03.01.1983 N 12 (ред. от 27.02.2018) "О внесении изменений и дополнений в Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, утверждённый Постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. N 1029" (вместе с "Перечнем районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на которые распространяется действие Указов Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 г. и от 26 сентября 1967 г. о льготах для лиц, работающих в этих районах и местностях", утв. Постановлением Совмина СССР от 10.11.1967 N 1029).

Начиная с 1960-х годов льготы стали распространяться на каждого жителя Севера, в том числе урождённых северян. В массовом сознании северные льготы получили примерно такую трактовку: люди, работая на Севере, выполняют государственную задачу (добыча ресурсов, обеспечивающих экономическую мощь страны, или стратегически значимое «удержание» территории), живут в суровых условиях – то есть как бы страдают за государство, и взамен получают от государства заслуженные льготы (очень колоритно эта позиция передана в поэме Е. Евтушенко «Северная надбавка»). Таким образом, из механизма обеспечения экономического развития определённых районов льготы превратились в довольно причудливый механизм психологической компенсации неудобства проживания в суровых условиях – причём за счёт преимущественно работодателя.

Вопрос трансформации системы северных льгот неоднократно поднимался, в том числе на самом высоком уровне, однако адекватное решение пока не найдено.


Канада

Канада – ещё одна страна, где существуют собственно «северные» льготы, здесь они были введены в 1991 г. (http://publications.gc.ca/collections/collection_2010/bdp-lop/eb/prb0866-eng.pdf). Ситуация, однако, напоминает известную песню Александра Городницкого: хоть похоже на Россию, только всё же не Россия. На первый взгляд, льготы те же: за проживание на Севере и на проезд к месту проведения отпуска (https://www.canada.ca/en/revenue-agency/services/tax/individuals/topics/about-your-tax-return/tax-return/completing-a-tax-return/deductions-credits-expenses/line-255-northern-residents-deductions.html).

Здесь тоже две зоны – зона А (в некотором смысле аналог Крайнего Севера) и зона Б (можно сказать: местности, приравненные к районам Крайнего Севера), более детально: https://www.canada.ca/en/revenue-agency/programs/about-canada-revenue-agency-cra/corporate-reports-information/consultation-return-airfare.html


Зоны «северных вычетов» в Канаде. Источник: https://www.canada.ca/content/dam/cra-arc/corp-info/aboutcra/northern_zones_en.pdf


Отличие канадских северных льгот от российских радикально: в Канаде предусмотрены не выплаты как таковые – это налоговые вычеты: северяне могут платить налоги с меньшей суммы, чем южане, -- и бремя нагрузки лежит на федеральном бюджете (он как бы недополучает налоги с северян), а не на работодателе. Тем самым полностью снята российская проблема дополнительных издержек северного бизнеса.

Процедура получения льгот предполагает заполнение довольно сложной налоговой декларации (похожую процедуру проходят граждане России, если, допустим, хотят вывести из-под налогообложения сумму, потраченную на покупку жилья, платные медицинские и образовательные услуги; в Канаде перечень льгот, аналогичных северным, насчитывает многие десятки позиций). В числе прочих льгот, в Канаде можно вывести из-под налогообложения определённую сумму за проживание на Севере – по 5,5 долларов за каждый день проживания в зоне Б («Промежуточная зона»), и по 11 долларов за каждый день проживания в зоне А («Зона Севера»), суммы даны по состоянию на 2018 год, год от года они могут меняться. Если гражданин проживает в частном доме один, то сумма повышается. 

Понять, как работает система северных льгот на поездке, официальный сайт канадского правительства предлагает на примере:

«Кэти и её муж Джон переехали из Ванкувера, Британская Колумбия, в свой новый дом в Йеллоунайфе, Северо-Западные территории 15 марта 2018 года. Йеллоунайф, Северо-Западные территории, находится в зоне Севера – на основании утверждённого списка населённых пунктов Севера.

Кэти и Джон жили в зоне Севера в течение непрерывного периода не менее 6 месяцев подряд (с 15 марта 2018 года по 31 декабря 2018 года = 8,5 месяцев [292 дня]). Таким образом, Кэти и Джон каждый имеют право требовать вычета из налогооблагаемой суммы за 292 дней в 2018 году. Однако Джону не нужно требовать северных вычетов в на 2018 год, поскольку у него в этом году вообще не было налогооблагаемого дохода.

Кэти может требовать вычеты за 11 долларов за каждый день, в течение которого она жила в Йеллоунайфе (292 дня), и дополнительные вычеты в размере 11 долларов в день, потому что она содержала дом (жильё) в течение 8,5 месяцев, и она является единственным человеком в её домохозяйстве, который (ввиду наличия дохода) требует вычеты из суммы налога.

Кэти заполнит раздел «Зона А» в форме T2222».

Источник: https://www.canada.ca/en/revenue-agency/services/forms-publications/publications/rc4650/northern-residents-deductions-2016.html#cycdtb


Что касается проезда к месту проведения отпуска, то здесь ситуация ещё сложнее: вывести некоторую сумму из-под налогообложения можно, но только в том случае, если средства на проезд получены от работодателя в рамках «соцпакета» и оформлены именно как специальные выплаты на проезд – и то, как правило, только частично. Выплата работодателем своим сотрудникам специальных «транспортных» бонусов – популярная мера, однако это не закон, а социальная политика компании (подобно тому, как, например, некоторые крупные компании оплачивают сотрудникам проезд в общественном транспорте, телефон или спортклуб, но это уже решение самой компании). На севере Канады, получив от работодателя «проездные», гражданин может вывести часть из них из-под налогообложения – конкретно ту часть, которая эквивалентна минимальной стоимости авиабилета для перелёта из места проживания гражданина к ближайшему крупному городу (перечень определён: Ванкувер, Калгари, Эдмонтон, Саскатун, Виннипег, Норс-Бэй, Торонто, Оттава, Монреаль, Квебек, Монктон, Галифакс, Сент-Джон). Оставшуюся часть полученного от работодателя бонуса гражданин тратит на участок путешествия по территории с хорошей транспортной доступностью – при этом ещё и выплачивая с этой суммы подоходный налог (https://www.canada.ca/en/revenue-agency/services/forms-publications/publications/rc4650/northern-residents-deductions-2016.html#cycdtb). 

Понять, как работает система северных льгот на поездке, официальный сайт канадского правительства предлагает на конкретном примере:

Кэти и Джон переехали из Ванкувера, Британская Колумбия, в свой новый дом в Йеллоунайфе, Северо-Западные территории 15 марта 2018 года. Йеллоунайф расположен в зоне Севера, определяемой на основе особого Списка жителей Севера.

Кэти начала работать в компании «Smith Co» в Йеллоунайфе и в 2018 году получила от компании Smith Co. надбавку на поездки в размере 5000 долларов. Пособие на поездку в размере 5000 долларов включено в налоговую декларацию (форма T4)  Кэти 2018 года от компании Smith Co. 1 ноября 2018 года Кэти вылетела в Ванкувер, Британская Колумбия, чтобы навестить свою мать, и потратила 1500 долларов на командировочные расходы. Кейти предприняла одну поездку в 2018 году. Самая низкая цена билета на самолёт в тот момент была 400 долларов.

Первый шаг заключается в том, чтобы определить, подлежат ли расходы на проезд Кэти вычету льгот на поездки. Похоже, что все три условия выполнены:

- Кэти живет в зоне Севера не менее 6 месяцев подряд;

- Кэти не имеет родственных связей в компании «Смит Ко»;

- Пособие в размере 5000 долларов, полученное от Smith Co., включено в доход Кэти.

Второй шаг – рассчитать сумму, которую Кэти может потребовать в качестве вычета. Кэти заполняет 3-ю часть формы T2222 «Вычеты северных жителей». Она будет указывать своё имя в качестве лица, совершившего поездку, в «колонке 1» и цель своей поездки (семейные обстоятельства) в «колонке 2».

Сумма вычета для командировочных рассчитывается как самая низкая из следующих трёх сумм:

Стоимость пособия, полученного от Smith Co: 5000 долл. (столбец 3)

Фактическая сумма поездки Кэти: 1500 долларов США (столбец 4)

Самая низкая цена билета на самолёт в момент поездки Кэти между аэропортом Йеллоунайф и ближайшим к нему аэропортом, который называется Эдмонтон: 400 долларов (столбец 5).

Так как Йеллоунайф, Северо-Западные Территории, расположен в зоне Севера, Кэти введёт 400 долларов в качестве вычета из налогооблагаемой суммы.

Источник примера: https://www.canada.ca/en/revenue-agency/services/forms-publications/publications/rc4650/northern-res...


Чтобы определить, относится ли местожительства ко льготной зоне, предлагается проверить на специальном сайте: https://www.canada.ca/en/revenue-agency/services/tax/individuals/topics/about-your-tax-return/tax-return/completing-a-tax-return/deductions-credits-expenses/line-255-northern-residents-deductions/line-255-places-located-prescribed-zones.html


Длинный рубль на канадских «Северах»

Работодатели, стремящиеся привлечь сотрудников на работу в свои северные компании или их подразделения, нередко устанавливают высокий уровень заработной платы. Это характерно и для частных компаний, и для государства, предлагающего довольно высокие зарплаты государственным служащим (врачи, учителя, работники полиции и др.), занятым в северных регионах Канады. В итоге, уровень заработной платы иногда очень высок: мне рассказывали случаи о покупке жилья «на материке» после трёх лет отработки на Крайнем Севере Канады, а также о враче, зарплаты которого хватало, чтобы ездить вахтой в Икалуит аж из Японии.

Однако надо заметить, что численность работающих на Севере Канады очень невелика, и речь идёт действительно об уникальных специалистах, привлекаемых для работы в удалённых поселениях. Доходы коренных жителей этих сёл зачастую, напротив, очень скромны.



В других странах нет специальных «арктических» или северных льгот. В США предусмотрены некоторые льготы для сельской местности (например, доставка несколько раз в год определённого набора продуктов для малоимущих пожилых граждан), в ЕС – для депрессивных регионов вне зависимости от их месторасположения (льготы ориентированы на поддержку компаний). Эти льготы в значительной степени попадают и в арктические районы соответствующих стран – однако они имеют не пространственную, а экономическую (отстающим) привязку.


IMG_20181109_134625_HDR.jpg


Автор: Надежда Юрьевна Замятина, канд. геогр. наук, ведущий научный сотрудник географического факультета МГУ им. Ломоносова, зам. ген. директора Института регионального консалтинга.

Фотографии Н.Ю. Замятиной.



[1] Самые первые компенсации были установлены в Мурманске ещё до революции.

[2] http://www.murmanarchiv.ru/index.php/news/34-publications/327--l-r






далее в рубрике