Сегодня вопросы международного сотрудничества в Арктике привлекают к себе большое внимание международной общественности. Высказываются различные сценарии развития ситуации в регионе, вплоть до вооружённой конфронтации.
Вместе с тем, уже более двадцати лет арктические государства плодотворно сотрудничают в рамках Арктического совета и в последние годы это сотрудничество только укрепляется.
Впервые на политическом уровне идея сотрудничества арктических государств была высказана в 1987 году Президентом СССР Михаилом Горбачёвым. Спустя несколько лет в 1989 году арктические государства начали «процесс Рованиеми», приведший в 1991 г. к созданию Стратегии защиты окружающей среды Арктики.
В ходе реализации данной стратегии стала очевидной необходимость более тесного сотрудничества арктических государств, в первую очередь, в области управления природными ресурсами и охраны окружающей среды, что и было реализовано 19 сентября 1996 г. в Оттаве путём создания межправительственного форума «высокого уровня» - Арктического совета (АС). Его учредителями выступили восемь арктических государств: Россия, Дания, Исландия, Канада, Норвегия, США, Финляндией и Швеция.
Нескольким организациям, представляющим интересы коренных народов Севера, в АС предоставлен статус «постоянного участника», некоторым неарктическим государствам предоставлен статус «постоянного наблюдателя», а целый ряд межправительственных и неправительственных организаций наделены статусом «наблюдателя».
В настоящее время постоянными наблюдателями являются Великобритания, Нидерланды, Польша, ФРГ, Франция, Испания, а также Конференция парламентариев Арктического региона, Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, Всемирный союз охраны природы, Совет министров северных стран, Северная экологическая финансовая корпорация, Северный форум и ряд других (всего 26 международных и неправительственных организаций).
Статус наблюдателя предоставляется таким странам как Китай, Индия Италия, Южная Корея, Япония, ряду других государств и Европейской комиссии. Вопрос о предоставлении статуса наблюдателя пересматривается каждые два года.
Рабочие группы
В АС шесть тематических рабочих групп. Каждая действует на основании специального мандата и состоит из председателя, правления или руководящего комитета и секретариата. Рабочими группами осуществляются различные проекты и разрабатываются носящие необязательный характер документы (руководства, доклады, оценки и другие) по вопросам, отнесённым к их ведению мандатом.
Рабочая группа Программы арктического мониторинга и оценки (Arctic Monitoring and Assessment Programme, АМАП).
Мандат АМАП заключается в том, чтобы осуществлять мониторинг и оценку состояния Арктического региона в связи с загрязнением (например, стойкими органическими загрязнителями, тяжёлыми металлами, радионуклидами, веществами, приводящими к закислению океана, нефтяными углеводородами) и проблемами изменения климата, документируя их уровни и тенденции, пути, процессы и воздействие на экосистемы и людей, а также предлагая действия по снижению сопутствующих угроз на рассмотрение правительств.
АМАП совместно с Международным арктическим научным комитетом участвуют в инициативе «Сеть арктических опорных наблюдений».
Взаимодействие АМАП с международными организациями сосредоточено на расширении сотрудничества со структурами Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния и связано с планируемой будущей работой по комплексному мониторингу и оценке загрязнения воздуха, в ходе которой особое внимание будет уделяться совершенствованию научных знаний о воздействии воздушных загрязнителей на Арктику. АМАП также поддерживает усилия по разработке и осуществлению Минаматской конвенции ЮНЕП и совместную техническую работу, связанную с обновлением «Глобальной оценки ртути» ЮНЕП в 2018 году. АМАП также участвует в оценке эффективности Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях 2001 г. и представила предложения относительно включения новых химических веществ в перечень веществ, регулируемых настоящим международным соглашением.
АМАП является партнёром в усилиях по координации программы Европейского союза «Горизонт 2020» и поддерживает инициативу EU-PolarNet, направленную на улучшение координации между полярными исследовательскими институтами Европейского союза и на разработку комплексной европейской полярной исследовательской программы.
Рабочая группа по борьбе с загрязнением Арктики (Arctic Council Action Plan to Eliminate Pollution of the Arctic, АКАП).
АКАП призвана содействовать усилиям по снижению экологических рисков и предотвращению загрязнения окружающей среды в Арктике. АКАП выступает в качестве укрепляющего и поддерживающего механизма АС в целях поощрения национальных действий по сокращению выбросов и других видов проникновения загрязняющих веществ в окружающую среду и по снижению экологических, медицинских и социально-экономических рисков. АКАП в сотрудничестве с органами власти арктических государств разрабатывает пилотные проекты, которые создают потенциал и демонстрируют деятельность по сокращению выбросов загрязняющих веществ. Обмен информацией и знаниями о передовом опыте, технологиях, нормативно-правовых актах, существующий между арктическими государствами, является ключевым инструментом. АКАП способствует выполнению арктическими государствами международных договоров, касающихся вопросов загрязнения Арктики.
В рамках АКАП реализуются следующие проекты:
1. Снижение содержания ртути в выбросах в атмосферу стран Арктики
2. Снижение уровня использования бромсодержащих веществ в огнетушителях;
3. Экологически безопасное хранение запрещённых к использованию пестицидов и химикатов с истекшим сроком годности;
4. Поэтапный отказ от применения полихлорбифенилов в России;
5. Разработка стратегии обращения с опасными отходами для завершения реализации проектов, касательно устаревших пестицидов и эксплуатации полихлорбифенилов;
6. Сокращение выбросов диоксинов и фурана в окружающую среду;
7. План действий по укреплению общности коренного населения.
Рабочая группа по Программе сохранения арктической флоры и фауны (Conservation of Arctic Flora and Fauna, КАФФ).
Мандат КАФФ заключается в работе над проблемой сохранения биоразнообразия Арктики и в доведении результатов своих исследований до сведения правительств и населения Арктики с целью содействия продвижению практик, обеспечивающих жизнеустойчивость биологических ресурсов Арктики.
В рамках КАФФ действуют экспертные группы по сохранению флоры (CAFF Flora Group), сохранению циркумполярных морских видов птиц (Circumpolar Seabird Group), по сети циркумполярных охраняемых районов (Circumpolar Protected Areas Network); реализуется программа циркумполярного мониторинга биологического разнообразия (Circumpolar Biodiversity Monitoring Program).
Рабочая группа по устойчивому развитию (Sustainable Development Working Group, СДВГ).
Мандат СДВГ заключается в предложении и утверждении мер, которые могут быть предприняты арктическими государствами для содействия устойчивому развитию в Арктике. Это включает в себя реализацию возможностей по защите и содействию развитию окружающей среды и экономики, культуры и здоровья коренных народов и арктических сообществ. СДВГ фокусируется на инициативах, которые предоставляют практические знания и способствуют наращиванию потенциала коренных народов и арктических общин с учётом местных, региональных и глобальных вызовов и возможностей.
Рабочая группа по предотвращению, готовности и реагированию на чрезвычайные ситуации (Emergency Prevention, Preparedness and Response, ЕПРР).
ЕППР призвана содействовать предупреждению, готовности и реагированию на чрезвычайные экологические ситуации и другие происшествия, а также поиску и спасанию в Арктике. В то время как ЕППР не является оперативной группой реагирования, её члены осуществляют проекты для устранения пробелов, подготовки стратегий, обмена информацией, сбора данных и сотрудничества с соответствующими партнёрами в отношении возможностей и исследовательских потребностей.
Проекты и мероприятия рабочей группы включают разработку методологических принципов и методов оценки рисков, координацию учений по реагированию, подготовку кадров, а также обмен информацией о передовых практиках в отношении предотвращения, обеспечения готовности и реагирования на происшествия и угрозы от непреднамеренных выбросов загрязняющих веществ и радионуклидов, а также на последствия стихийных бедствий.
На ЕППР возложена ответственность за разработку и обновление Практического руководства для реализации Соглашения о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике 2013 г., сторонами которого являются все арктические государства. ЕППР также поддерживает реализацию Соглашения о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике 2011 г., рассматривая соответствующие уроки, извлечённые из учений по поиску и спасанию в Арктике и реальных инцидентов.
Рабочая группа по Программе защиты арктической морской среды (Protection of Arctic Marine Environment, ПАМЕ).
Мандат ПАМЕ заключается в разработке политических и иных мер, связанных с сохранением и устойчивым использованием морской и прибрежной среды Арктики.
В рамках группы осуществляются проекты по реализации Стратегического плана по защите арктической морской среды, оценке арктического морского судоходства, портовых мощностей по переработке судовых и грузовых отходов, изучению крупных морских экосистем, обновлению региональной программы действий по защите арктической морской среды от антропогенной деятельности.
В ПАМЕ в настоящее время действуют несколько временных целевых групп:
- Целевая группа по морскому сотрудничеству была учреждена в 2015 г. во время американского председательства в АС. Изначально США активно продвигали в рамках целевой группы по морскому сотрудничеству инициативу по учреждению регионального наднационального механизма управления арктическими морями, однако эта идея не была поддержана другими государствами-членами АС. На министерской сессии АС в Фэрбанксе в мае 2017 г. был принят новый мандат данной целевой группы, предусматривающий выработку предложений по определению полномочий и задач нового органа АС по указанной тематике, которые затем будут представлены на рассмотрение министерской сессии в 2019 г. В случае принятия министрами решения о создании такого нового органа, он будет сформирован, как ожидается, на основе юридически не обязывающего акта и решения данного органа будут приниматься на основе консенсуса (как и в целом в АС). При этом по инициативе российской стороны было зафиксировано, что одним из основных принципов деятельности такого органа будет уважение суверенитета и суверенных прав прибрежных арктических государств в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., в частности, в отношении континентального шельфа.
- Целевая группа по чёрному углероду (саже) и метану, в рамках которой осуществляется подготовка докладов о деятельности арктических государств по сокращению выбросов этих загрязнителей. В 2015 г. Россия одной из первых представила в эту группу соответствующий национальный доклад по этой тематике.
Основные направления деятельности АС и результаты работы
За время существования АС в его рамках реализовано большое количество различных проектов, в первую очередь – в области охраны окружающей среды Арктики.
В 2013 году учреждён постоянный Секретариат АС (Тромсё, Норвегия), который оказывает административную поддержку развитию международного сотрудничества под эгидой АС. В 2016 году в состав Секретариата АС вошёл Секретариат коренных народов, который был расположен в Копенгагене и обслуживал интересы постоянных участников АС.
С целью придания системе финансирования проектов более системного и организованного характера в Арктическом совете создан совместный фонд для финансирования природоохранных проектов (преимущественно на территории России) – Инструмент Поддержки Проектов (ИПП, англ. Project Support Instrument). Объём фонда в настоящее время составляет около 16 млн. долларов США. Фонд управляется Северной экологической финансовой корпорацией. Россия является крупнейшим его донором. Запуск ИПП позволил вывести деятельность Арктического совета на качественно новый организационный уровень путём постепенного перехода финансирования проектов на «бюджетную» основу, а также, в перспективе, создания на его основе международного финансового фонда Арктического совета. Одним из примеров работы ИПП является проект по использованию ветроэнергетической установки на территории сельскохозяйственного производственного кооператива «Тундра» (Мурманская область). В рамках этого проекта старые, неэффективные дизель-генераторы были заменены на новые комплексные ветродизельные установки.
Важно отметить, что за время своей работы рабочими группами АС подготовлен целый ряд докладов по таким направлениям, как перспективы судоходства в Арктике, тенденции биоразнообразия, поведение нефтяных разливов и разливов иных опасных и токсичных веществ в полярных водах. Разработан ряд носящих необязательный характер руководств, в том числе Руководство по освоению морских месторождений нефти и газа; Руководство по перекачке очищенной нефти и нефтепродуктов в водах Арктики; Руководство по безопасной транспортировке нефти в арктических водах; Практическое руководство по ликвидации последствий нефтяных разливов в арктических водах.
Следующий международный договор, разработанный в АС, был подписан в 2017 году – Соглашение по укреплению международного арктического научного сотрудничества.
В 2014 году был учреждён Арктический экономический совет (АЭС) в качестве независимой организации деловых кругов арктических государств. В его состав входят по три представителя от государств-членов и постоянных участников АС. От России в АЭС участвуют представители РСПП, ПАО «НК «Роснефть» и ПАО «Совкомфлот» на уровне заместителей руководителей.
В 2015 году учреждён Арктический форум береговых охран.
Россия, без преувеличения, является одним из ключевых игроков в Арктике в целом и в АС в частности. Связано это, в первую очередь, с такими объективными преимуществами, как протяжённость береговой линии, площадь территории страны за полярным кругом, объём запасов полезных ископаемых и масштабы их разработки (более 70% всех нефтегазовых ресурсов в России добывается в Арктике), а также с крупнейшим ледокольным флотом. Вместе с тем, обладание данными преимуществами не означает, что Россия может занимать пассивную позицию и наблюдать за деятельностью АС. Наоборот, исходя из того, что все решения в АС принимаются на основе консенсуса, России необходимо принимать активное участие во всех проектах и на всех направлениях работы АС, а также продолжить выходить с собственными инициативами.
В связи с двадцатилетием Арктического совета в сентябре 2016 года по инициативе российской стороны было принято специальное заявление министров иностранных дел арктических государств, в котором подтверждено намерение содействовать дальнейшему развитию международного сотрудничества в Арктике.
Заключение
За более чем двадцать лет своего существования Арктический совет стал основной международной площадкой для практического многостороннего сотрудничества в Арктике. Это сотрудничество охватывает широкий круг вопросов устойчивого развития Арктики – от экономики и экологии до обеспечения социальных нужд проживающих там людей.
Отсутствие статуса международной организации сегодня не позволяет Арктическому совету принимать обязательные решения. Придание АС такого статуса могло бы вывести АС на качественно-новый международный уровень, однако к практической реализации данного вопроса в настоящее время готовы не все арктические государства. В то же время увеличение количества реализуемых проектов, их масштаб, объективно требуют укрепления АС, его организационной структуры, системы финансирования, и такая работа в настоящее время ведётся. Основные направления этой работы – развитие институциональной структуры, расширение объёма и глубины реализуемых проектов, поступательное придание решениям АС обязательной силы.
Авторы: Паничкин Иван Витальевич, преподаватель МИЭП МГИМО, Давыдова Валентина Сергеевна, эксперт Минэнерго России.
