К вопросу о разграничении арктического шельфа

Как разграничить арктический шельф? По общепринятым нормам международного права, то есть по равному отстоянию от побережий России и других четырёх приарктических государств (США, Канады, Дании, Норвегии) – либо, с учётом особого обстоятельства, по секторальным границам, к которым за десятилетия СССР все привыкли?

Или же идти по пути, обозначенному в статье 76 Конвенции ООН по морскому праву (далее – Конвенция 1982 г.), – то есть сначала обратиться в Комиссию по границам шельфа, предусмотренную этой Конвенцией, а уж затем, получив её положительную рекомендацию, начинать разграничивать арктический шельф с соседями?

Российская Федерация ратифицировала Конвенцию 1982 г. законом от 26 февраля 1997 года № 30-ФЗ. В науке критике подвергается решение Правительства России (в отличие от правовой позиции СССР) применять Конвенцию 1982 г. не только к Индийскому, Атлантическому, Тихому океанам, но также и к Северному Ледовитому океану. До 1997 года имелись все основания юридически квалифицировать посредством соглашений России и Канады, России и Дании, России и Норвегии всё дно Северного Ледовитого океана в качестве арктического континентального шельфа и осуществить, посредством двусторонних соглашений приарктических государств, его делимитацию – по секторальному принципу, по принципу равного отстояния или при сочетании этих принципов. Эта возможность была упущена изданием при президенте Б.Н. Ельцине Постановления Правительства 1997 г.; во исполнение этого Постановления, МИД и МПР России в 2001 г. обратились в Комиссию по границам континентального шельфа – за положительной её рекомендацией.

Проф. Гуреев С.А. (Академия Пограничной службы) первым из отечественных учёных в своих публикациях показал, что это обращение в Комиссию противоречит национальным интересам России. В своих публикациях, в том числе изданных в Совете Федерации, он отмечал, что согласно представлению (submission) России в Комиссию, часть дна в арктическом секторе страны с 2001 г. уже не считается МИДом и МПР России континентальным шельфом России (!). К удаче России, по этому «представлению» не была принята положительная рекомендация Комиссии. Этот сбой приостановил потерю Россией более 330 000 кв. км. в своём арктическом секторе. Однако негативные последствия «представления» («Заявки») России 2001 г. проф. Гуреев показал: обозначенная российскими ведомствами самоограничительная граница арктического шельфа растиражирована, что имеет значение для применения в будущем против России нормы «эстоппель»[1].

Кто просил ведомства самоограничивать площадь российского арктического шельфа? - так ставили вопрос профессора Гуреев и Мелков. Арктика, писали они, не была объектом специального рассмотрения III Конференции по морскому праву, её правовой режим сложился задолго до принятия Конвенции 1982 г. и главное в содержании этого режима – не Конвенция 1982 г., а применимые обычные нормы международного права, исторические правооснования, в которых значима роль национального законодательства арктических государств. То есть высокоширотная Арктика – это объект и национального права арктических государств, и международного права, но последнее не сводится лишь к Конвенции 1982 г.

На один из этих международных договоров США – о разграничении между арктическими прибрежными государствами своих юрисдикций по меридиану, идущему к Северному полюсу, именно на Русско-американскую конвенция 1867 г. об уступке Аляски – Россия тоже могла бы юридически опираться для определения границ своего арктического сектора до Северного полюса. Ведь и по Конвенции 1867 г. обозначенные секторальные линии служили изначально именно для межгосударственного размежевания между соседними арктическими странами их прав на «полярные владения» - и сухопутные, и морские. Российская Империя чётко первой обозначила на договорно-правовом уровне секторальные границы разграничения полярных владений в Арктике. Что же касается национальных правовых актов России, то они юридически закрепляли суверенитет российского государства и на сухопутные полярные районы, в том числе арктические острова вдоль российского побережья в морях Северного Ледовитого океана (нота МИД России 1916 г.), и на «все заливы, бухты, рейды русского побережья Северного Ледовитого океана»[2]. Эту правовую позицию поддерживал и СССР.

15 апреля 1926 г. Президиумом ЦИК СССР принято Постановление «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане»^[3] (далее – Постановление 1926 г.). Согласно Постановлению 1926 г., территорией Союза ССР объявляются «все как открытые, так и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова, не составляющие к моменту опубликования настоящего постановления признанной Правительством Союза ССР территории каких-либо иностранных государств, расположенные в СЛО, к северу от побережья Союза ССР до Северного полюса» в пределах между меридианами, проходящими через восточную и западную оконечности территории страны.

Понятно, что эти меридианные границы могли стать основой для разграничения арктического шельфа между пятью приарктическими государствами.

На III Конференции ООН по морскому праву функционировала в конфиденциальном формате так называемая «пятёрка» государств. В неё вошли пять арктических государств, берега которых выходили к морям Арктики. По ходу Конференции эти государства в рамках встреч, как свидетельствуют участники делегации от СССР, обсуждали вопросы, затрагивающие интересы в Арктике. Было достигнуто неформальное согласованное понимание того, что интересам пятёрки арктических государств соответствует линия гасить все попытки обсуждения на Конференции проблемы статуса Арктики. Документальным подтверждением консультаций пятёрки арктических государств является, в частности, публикация канадского специалиста А. Моррисона[4]. Он отмечает также, что при всех климатических аналогах Арктики и Антарктики, правовой режим последней не вдохновил руководителей арктических государств к заимствованию элементов такого режима и их применению в Арктике[5].

Доводы МИДа и МПР России тоже выглядят – как и доводы профессоров Гуреева и Мелкова – логичными:

- Россия ратифицировала Конвенцию 1982 г.;

- Конвенция 1982 г. в статье 76 предусматривает порядок: только через Комиссию можно обозначить внешние границы шельфа, хоть и по не очень приятным для России критериям;

- от части морского дна в нашем арктическом секторе придётся отказаться, поскольку по критериям статьи 76 это – не геологический шельф;

- благодаря этой жертве МПР и МИД России надеются получить положительную рекомендацию Комиссии и таким образом установить внешнюю границу российского арктического шельфа.

Но профессора Гуреев и Мелков считают эту позицию поверхностной, не просчитанной.

- Почему мы должны жертвовать своим арктическим шельфом в своём секторе, когда США – не жертвуют?

- Скорее всего, «жертву» - 300 тыс. кв. км. от России – примут, но положительной рекомендации Комиссии - не дадут.

И главное: а почему не осуществить делимитацию континентального шельфа (за двухсотмильным отстоянием от исходных линий) между Россией и Канадой? Между Россией и Данией? Между Россией и Норвегией? Без обращения в Комиссию.

Исходный нормативный материал даёт п. 10 ст. 76: «Настоящая статья не затрагивает вопроса о делимитации континентального шельфа между государствами с противолежащими или смежными побережьями».

Анализ договорной практики государств в области разграничения континентального шельфа за двухсотмильным пределом приводит к выводу, что запрета такого подхода нет в международном праве. Хотя к настоящему времени договорная практика государств, относящаяся к делимитации континентального шельфа за двухсотмильным пределом, «остаётся слишком ограниченной (remain too limited)», чтобы обеспечить «правовую ясность»[9]. При этом называется шесть международных договоров, предусматривающих линию, разграничивающую между соседними государствами районы континентального шельфа за пределами 200 миль[10].

Проф. Б. Магнуссон пишет, что «более дюжины государств уже разграничили с соседними государствами свой континентальный шельф за пределами 200 морских миль»[11]. Отмечая, что «большая часть таких международных соглашений была заключена государствами-участниками» Конвенции 1982 г., автор подчёркивает, что при этом разграничивался шельф за двухсотмильным пределом, без получения заранее рекомендаций Комиссии по границам континентального шельфа (согласно ст. 76 Конвенции 1982 г.). Тем не менее, «против такой практики не было протестов со стороны какого-либо государства (this practice has not been protested against by any state)»[12]. Эта уже внушительная договорная практика государств по делимитации континентального шельфа на основе ст. 83 Конвенции 1982 г., отражающей обычное международное право, «без какого-либо задействования Комиссии по границам континентального шельфа (without any involvement of the CLCS)», характеризуется автором при точном указании названий и дат многочисленных международных договоров[13].

В статье американского юриста и дипломата Д. Колсона, по итогам его анализа лишь первых семи из международных договоров о делимитации шельфа за пределами 200 миль от исходных линий, отмечено, что такие договоры имеют некие общие черты, одна из которых – в том, что принципы, методы и критерии делимитации (delimitation) шельфа, применённые государствами в пределах 200 миль, не изменяются и при делимитации шельфа за двухсотмильным удалением.[14].

Таким образом, Конвенция 1982 г. не является «основой для управления Северным Ледовитым океаном». Она составляет только один из договорных источников, применимых к регулированию отношений между государствами в Арктике; при этом положения её Части XI (о «Районе»), а также статьи 76 (об отграничении от Района шельфа) не являются частью международного обычного права. Всё дно СЛО за внешним пределом территориального моря пяти приарктических государств составляет в нынешней правовой ситуации только арктический шельф; здесь нет района «общего наследия человечества», и полномочия Международного органа по морскому дну не распространяются на морское дно в СЛО.

Делимитация (delimitation) арктического шельфа между государствами с противолежащими или смежными побережьями – это самостоятельная область отношений этих государств. Она не зависит от того, осуществило ли какое-то из таких государств отграничение своего шельфа от Района – «общего наследия человечества» (delineation). В СЛО такое отграничение, с учётом изложенных выше обстоятельств, в том числе неучастия США в Конвенции 1982 г., другие приарктические государства не обязаны осуществлять.

Разграничение континентального шельфа между приарктическими государствами возможно, прежде всего, на основе норм международного обычного права, с учётом уже сложившейся договорной практики государств в области делимитации континентального шельфа за пределами 200 морских миль от исходных линий. В международном праве нет оснований для расширительного толкования полномочий сугубо технического органа – Комиссии по границам континентального шельфа. Конвенцией 1982 г. не предусмотрено никакого «бремени доказывания» в Комиссии прибрежным государством неких прав на шельф за пределами 200 миль от исходных линий (или «бремени демонстрации»).

Автор: Инна Петровна Дудыкина, канд. юр.наук, докторант кафедры международного права МГИМО.

[1] Эстоппель - утрата государством права ссылаться на какие-либо факты или обстоятельства в обоснование своих международных притязаний.

[2] Инструкция военному крейсеру, посылаемому для охраны морских промыслов по северному побережью Европейской России. 1893 г. С рукописными правками Императора Всероссийского 1894 г. (личный архив проф. Вылегжанина А.Н.).

[3] Со ссылкой на СЗ СССР. 1926. № 32. Ст. 203 текст этого Постановления воспроизведен по: Международное право в избранных документах (часть I) / Отв. ред. В.Н. Дурденевский. М., 1955. С. 210.

[4] А. Моррисон являлся Исполнительным Директором канадского института стратегических исследований в Торонто, а ранее - министром-советником в Постоянной Миссии Канады при ООН с 1983 по 1989 гг.

[5] Morrison A. Coming in from the Cold War: Arctic Security in the Emerging Global Climate: A View from Canada. P. 49.

[6] Ariel Cohen, op. cit.; Steven Groves, “LOST in the Arctic: The U.S. Need Not Ratify the Law of the Sea Treaty to Get a Seat at the Table,” Heritage Foundation WebMemo No. 1957, June 16, 2008, at http://www.heritage.org/Research/InternationalLaw/wm1957.cfm; U.S. Department of State, “Defining the Limits of the U.S. Continental Shelf,” at http://www.state.gov/g/oes/continentalshelf (October 15, 2008).

[7]Arctic Ocean Conference, “The Ilulissat Declaration,” Ilulissat, Greenland, May 27–29, 2008, at http://arctic-council.org/ filearchive/Ilulissat-declaration.pdf

[8] Ariel Cohen, Ph.D. From Russian Competition to Natural Resources Access: Recasting U.S. Arctic Policy, June 15, 2010 http://www.heritage.org/research/reports/2010/06/from-russian-competition-to-natural-resources-acces...

[9] Byers M. International Law and the Arctic. Cambridge University Press. Cambridge. UK. New York. USA. 2013. P. 74.

[10] Там же. P. 71.

[11] Magnusson B. Is there a Temporal Relationship… P. 471.

[12] Там же. P. 472.

[13] Там же. P. 472-473: Agreement between The Gambia and the Republic of Senegal (adopted 4 June 1975; entered into force 27 August 1976) Limits in the Seas No. 85 (1979). См.: Preliminary Information Indicative of the Outer Limits of the Continental Shelf and Description of the Status of Preparation for Making a Submission to the Commission on the Limits of the Continental Shelf for the Republic of Gambia (4 May 2009) 7; Document d’Informations Preliminaires Indicatives sur les Limites Exterieures du Plateau Continental et Description de l’Etat d’Avancement du Dossier et Prevision de Date а Laquelle Sera Soumis le Dossier National а la Commission des Limites du Plateau Continental des Nations Unies (12 May 2009) 9 (1975/2009 Gambia-Senegal Agreement); Treaty between Australia and the Independent State of Papua New Guinea Concerning Sovereignty and Maritime Boundaries in the Area between the Two Countries, Including the Area Known as Torres Strait, and Related Matters (adopted 18 December 1978; entered into force 15 February 1985) 18 ILM 291; Agreement on Marine Delimitation between the Government of Australia and the Government of the French Republic (adopted 4 January 1982; entered into force 9 January 1983) 1329 UNTS 107; Agreement between the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the Government of the Republic of Ireland Concerning the Delimitation of Areas of the Continental Shelf between the Two Countries (adopted 7 November, 1988; entered into force 11 January 1990) 13 LOSB 48; Agreement between the Government of Solomon Islands and the Government of Australia Establishing Certain Sea and Sea-bed Boundaries (adopted 13 September 1988; not in force) 12 LOSB 19; Treaty between the Republic of Trinidad and Tobago and the Republic of Venezuela on the Delimitation of Marine and Submarine Areas (adopted 18 April, 1990; entered into force 23 July 1991) 1654 UNTS 300; Agreement Between the United States of America and the Union of Soviet Socialist Republics on the Maritime Boundary (adopted 1 June 1990; entered provisionally into force 15 June 1990; not in force) 29 ILM 941 (1990 USA-USSR Agreement); Treaty between the Government of Australia and the Government of the Republic of Indonesia Establishing an Exclusive Economic Zone Boundary and Certain Seabed Boundaries (adopted 14 March 1997; not in force) 36 ILM 1053; Treaty between the Government of the United States of America and the Government of the United Mexican States on the Delimitation of the Continental Shelf in the Western Gulf of Mexico beyond 200 Nautical Miles (adopted June 9, 2000; entered into force 17 January 2001) 2143 UNTS 417; Treaty between the Government of Australia and the Government of New Zealand Establishing Certain Exclusive Economic Zone Boundaries and Continental Shelf Boundaries (adopted 25 July 2004; not in force) 55 LOSB 40; Agreement between the United Republic of Tanzania and the Republic of Kenya on the Delimitation of the Maritime Boundary of the Exclusive Economic Zone and the Continental Shelf (adopted 23 June 2009; not in force) 70 LOSB 54 (2009 Kenya-Tanzania Agreement); Agreement between the Government of the French Republic and the Government of Barbados on the Delimitation of Maritime Areas between France and Barbados (adopted 15 October 2009; not in force) ORF no. 0016 20 January 2010, 1176 text no. 6 in the French Official Gazette.

[14] Colson D. The Delimitation of the Outer Continental Shelf between Neighboring States. American Journal of International Law. 2003. P. 96-97.