Местные бюджеты Арктики

Фото: Мика Петров / Фотобанк ПОРА

Как мы считали

В ходе работы над нашим мини-исследованием мы использовали датасет «Доходы и расходы бюджетов муниципальных образований Арктической зоны РФ», собранный специалистами ПОРА на материалах Единого портала бюджетной системы Российской Федерации. Опираясь на его данные, мы проанализировали отчеты об исполнении бюджетов 71 муниципалитета АЗРФ.

Трансферты, которые район передает поселениям, были исключены, чтобы не учитывать одни и те же деньги дважды. Использовались сведения за 2025 год накопленным итогом на последнюю отчетную дату (27 декабря). Мы уделили особое внимание средствам, которые местный бюджет получает «с земли», – то есть его собственным налоговым и неналоговым доходам.

Расходная часть бюджетов анализировалась на данных восьми населенных пунктов Арктической зоны¹. Это ограничение связано с тем, что только по ним на Едином портале обнаружились полные сведения за 2025 год.

Откуда деньги?

Для начала разберемся с базовыми понятиями.

Согласно законодательству, бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Все денежные средства, поступающие в бюджет, являются его доходами, а все средства, выплачиваемые им – расходами (за исключением средств, направленных на покрытие бюджетных дефицитов).

Из каких источников берутся финансовые ресурсы, которыми распоряжаются местные бюджеты? Действующее законодательство выделяет три таких источника: налоговые доходы (налоги и сборы), неналоговые доходы (поступления от аренды и продажи имущества, оказания услуг, дивиденды и т.д.) и безвозмездные поступления, основу которых составляют межбюджетные трансферты – переводы от вышестоящих бюджетов. Как видим, налоговые и неналоговые доходы формируются «по месту», а остальные суммы приходят в местную казну извне.

Теперь посмотрим на структуру доходов арктического муниципалитета.

В течение 2025 года в местные бюджеты АЗРФ суммарно поступило 430,9 млрд рублей.

«Собственный заработок» муниципалитетов, то есть все их налоговые и неналоговые доходы, составил 128 млрд рублей, или почти 30% от общего объема полученных ими денег. Еще 301 млрд (чуть менее 70%) пришли из региональных бюджетов в виде межбюджетных трансфертов. Оставшиеся суммы представлены пожертвованиями, возвратами и прочими безвозмездными поступлениями.

Налоговые и неналоговые доходы городских округов составляют 31,7% их бюджета, муниципальных округов – 29,1%, районов с поселениями – 26,3%. Самая высокая доля доходов, возникающих «по месту», зафиксирована в бюджете Новой Земли – 98%. Львиную долю поступлений там дает налог на доход физлиц (НДФЛ). Немалый удельный вес таких доходов также характерен для бюджетов Туруханского округа (66%), Кировска (65%), Заполярного района (63%), Норильска и Архангельска (по 52%).

Неналоговые доходы арктических муниципалитетов, как правило, невелики. Однако встречаются и исключения: некоторые местные бюджеты получают прибыль от добычи алмазов. Так, Анабарский и Оленекский районы Якутии, где работает АЛРОСА, владеют по 1% ее акций. В 2021 году дивиденды принесли каждому по 1,35 млрд рублей (больше всех остальных их доходов), а в 2024-м – по 0,33 млрд.

Дела налоговые

Многие налоги, собираемые на территории, минуют муниципалитет.

Один из важнейших налогов Севера, налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), отправляется на федеральный и/или региональный уровни. Так, согласно Бюджетному кодексу, 100% поступлений от НДПИ на нефть и газ идут в федеральный бюджет. НДПИ на руды и уголь по общему правилу делится между федерацией (40%) и регионом (60%). В частных случаях эти пропорции варьируются: например, региональная часть налога на добычу коксующегося угля составляет 30%, некоторых руд – 17%. А вот НДПИ на алмазы остается региону. Из этого правила есть единичные исключения: в Якутии практикуется перераспределение части доходов от республиканского НДПИ в пользу муниципалитетов.

В свою очередь, налог на добавленную стоимость – это полностью федеральный налог, налог на имущество организаций – целиком региональный, а доходы от налога на прибыль организаций поделены между федерацией и регионом.

Что же остается муниципалитетам?

Бюджетный кодекс закрепляет за местным уровнем 15% НДФЛ (плюс часть регионального НДФЛ, но об этом ниже), земельный налог, налог на имущество физлиц, единый сельхозналог и поступления от патентной системы налогообложения.

Налог на прибыль организаций в АЗРФ получают три муниципалитета Красноярского края: Туруханский округ (3,4 млрд рублей), Норильск (2,3 млрд) и Таймырский округ (0,7 млрд) – край делится региональной частью поступлений в соответствии со своим законом.

НДФЛ – главный налог муниципалитета?

Среди всех видов доходов, составляющих собственную финансовую базу местных бюджетов АЗРФ, НДФЛ находится вне конкуренции. За год муниципалитеты получили 84 млрд рублей этого налога – 77% их налоговых доходов, 66% общей суммы налоговых и неналоговых поступлений.

Все иные виды собственного «заработка» местных бюджетов отстают от НДФЛ на порядок: в 2025 году «упрощенка» суммарно принесла им 9,4 млрд рублей, аренда муниципального имущества и земли — тоже 9,4 млрд, налог на прибыль – 6,4 млрд, плата за негативное воздействие на среду – 2,4 млрд, земельный налог – 2,3 млрд. В 61 муниципалитете из 71 на НДФЛ приходится более половины всех налоговых и неналоговых доходов!

Больше всего НДФЛ «весит» в бюджете таких муниципальных образований, как Новая Земля (уникальный случай – этот налог покрывает 93% доходов территории), Северодвинск (39%), Архангельск (37%), Заполярный район (35%), Нарьян-Мар (32%) и Анадырь (31%). Наименее заметен его вклад в Шурышкарском районе ЯНАО (2,4% доходов), Эвено-Бытантайском улусе Якутии (3,4%), Приуральском районе ЯНАО (3,8%), Чукотском районе (3,1%) и Провиденском округе Чукотки (4%).

Усреднив доли НДФЛ в доходах арктических муниципалитетов по регионам, мы выяснили, что наибольшую роль в наполнении местных бюджетов этот налог играет в Архангельской области и НАО – там на него приходится 34% муниципальных доходов. Далее следуют Красноярский край и Мурманская область (по 23%), Карелия (18%), Коми, Чукотка, Югра и Ямал (по 17%). Наименее ощутим вклад НДФЛ в доходную часть муниципальных образований Якутии – 7%.

В абсолютных цифрах лидером по сборам НДФЛ в местный бюджет оказался Норильск – 7,9 млрд рублей в год. Следом идут Новый Уренгой (6,9 млрд), Мурманск (6,8 млрд), Архангельск (6,2 млрд) и Пуровский район ЯНАО (6,1 млрд). На эту пятерку приходится 40% всех сумм, поступивших в бюджеты арктических муниципалитетов в виде НДФЛ.

История про заполярный НДФЛ была бы неполна, если бы мы обошли вниманием его путь в местную казну.

Как мы упоминали выше, НДФЛ поступает в муниципальный бюджет не целиком. Он является федеральным налогом по способу установления, однако основными получателями средств выступают региональные и местные бюджеты. Зачисляется он по месту работы человека (того самого физического лица, которое обязано этот налог платить).

Бюджетный кодекс закрепляет за муниципалитетами 15% НДФЛ, собранного на их территории (в районах эту долю делят с поселениями), а 85% – за регионом. В свою очередь, субъект обязан дополнительно распределить между местными бюджетами не менее 15% всех поступлений от этого налога, вычтя их из своих 85%. Но эта сумма распределяется по муниципалитетам не всегда пропорционально их вкладу, поэтому кому-то может достаться больше средств, а кому-то меньше. Это не все: Бюджетный кодекс также позволяет субъекту установить дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ в местные бюджеты.

По этим причинам в муниципальных образованиях разных регионов процент отчислений заметно варьируется. В Карелии районы и округа получают 43% НДФЛ (но не все: Костомукшскому городскому округу выделено 22%). В Архангельской области местным бюджетам достается 36,5% НДФЛ, в Югре – 35,5%, в Якутии – 35%, а на Ямале, в Мурманской области и Красноярском крае – 30%. 

Межбюджетные трансферты

Наши подсчеты показали: поступления «с земли», формирующиеся на территории муниципалитетов (и прежде всего НДФЛ), играют важную, но – в большинстве случаев – не основную роль. Ключевым источником наполнения бюджета НДФЛ является только в пяти муниципалитетах из 71, тогда как в среднем по населенным пунктам Заполярья он дает лишь примерно каждый пятый рубль (19,6%). Главным же источником денег являются межбюджетные трансферты. 

Существует четыре вида межбюджетных трансфертов:

• Субвенции. Это средства, выделяемые на финансирование государственных полномочий, которые муниципалитет исполняет за регион. Например, зарплаты школьных учителей по закону платит регион, а школы содержит муниципалитет. Субвенции представляют собой ключевой вид трансфертов: на них приходится 40% от совокупного объема трансфертов, или 120 млрд рублей.

• Субсидии – целевые перечисления на софинансирование муниципальных задач, в т.ч. таких, как расселение аварийного жилья, ремонт дорог и т.д. Второе место в структуре трансфертов принадлежит именно им – 33%, 98 млрд рублей.

• Дотации. Это средства, не имеющие целевого назначения и направленные на выравнивание бюджетов. На их долю приходится 24% всех трансфертов в Арктике, или 71 млрд рублей.

• Завершают этот список иные межбюджетные трансферты, т.е. все остальные перечисления из других бюджетов на цели, не отнесенные к дотациям, субсидиям или субвенциям (4%, 11 млрд рублей).

Пропорции между трансфертами различаются от региона к региону. В 33 муниципалитетах АЗРФ крупнейшей статьей дохода местного бюджета являются субвенции, в 17 – субсидии, в 15 – дотации.

Субсидии преобладают в НАО, где на их долю приходится 68% трансфертов, а также в Карелии (51%) и на Ямале (44%), субвенции – в Красноярском крае (72%) и Архангельской области (70%). Самая высокая доля дотаций зафиксирована в Якутии (43%).

Доля трансфертов в местных бюджетах выше всего у арктических улусов Якутии (88% доходов), муниципалитетов Чукотки (79%), Белоярского и Березовского районов Югры и муниципалитетов Ямала (по 78%).

Надо сказать, что высокий удельный вес трансфертов в местных бюджетах АЗРФ – отнюдь не признак их «бедности». Во многих случаях это средства, заработанные на данной территории или в регионе, «возвращающиеся» ей через бюджет более высокого уровня. Это ярко иллюстрирует пример Ямала, являющегося донором общегосударственного масштаба. В 2025 году налогоплательщики, работающие в округе, перечислили в федеральную казну около 2,5 трлн рублей налогов. Окружной бюджет получил 328 млрд, а все 13 ямальских муниципалитетов вместе – 190 млрд, из них 37 млрд пришлись на налоговые доходы.

Кто главный получатель субсидий?

В бюджетировании арктических муниципалитетов особую роль играют субсидии. Они представляют собой механизм, через который регион непосредственно влияет на развитие своих городов и поселков.

Субсидии построены на принципе софинансирования: регион оплачивает оговоренную долю расходов, а муниципалитет решает задачу, отвечая за результаты. Если взятые им обязательства не будут выполнены, часть средств (а то и все – в случае нецелевого использования, например) придется вернуть. Объем субсидий для своих муниципалитетов субъекты определяют сами.

За 2025 год арктические муниципалитеты получили от регионов 98 млрд рублей субсидий. Это почти четверть (23%) всех доходов местных бюджетов.

Основной объем субсидирования приходится на ЯНАО: две трети этой суммы, 66 млрд рублей, достались 13-и ямальским муниципалитетам. По объему субсидий в Заполярье лидируют такие муниципальные образования, как Новый Уренгой (13,3 млрд рублей), Ноябрьск (9,8 млрд), Салехард (8 млрд), Пуровский район (6,6 млрд) и Лабытнанги (5,1 млрд). За четыре года субсидии ямальским муниципалитетам выросли в 2,2 раза – с 30 млрд рублей в 2021 году до 66 млрд в 2025-м.

Для многих муниципалитетов субсидии являются важным источником финансов. Например, они формируют до 57% доходов бюджета Беломорского округа, 45% – Салехарда, 42% – Нового Уренгоя, 40% – Лабытнанги, 39% – Ноябрьска, 38% – Нарьян-Мара, 37% – Певека.

Но так в Арктике дела обстоят не везде. Скажем, в Якутии структура доходной части местных бюджетов иная. В 2025 году 12 полярных районов республики получили в сумме 0,5 млрд рублей субсидий (это 2% их доходов), зато 8,3 млрд дотаций (38% доходов). Таким образом субъект выравнивает местные бюджеты.

Куда уходят средства?

Итак, с доходами мы разобрались. Настал черед расходов.

В 2025 году расходы бюджетов восьми выбранных нами муниципальных образований Арктической зоны составили 41 млрд рублей. На что же расходовались эти средства?

Основным получателем муниципальных финансов оказалась сфера образования. На ее нужды было направлено чуть более половины всей расходной части рассматриваемых бюджетов, или 20,9 млрд рублей.

Расходы муниципалитетов распределились по разделам бюджетной классификации следующим образом:

• «Образование» – 50,9%

• «Национальная экономика» – 16,5%

• «Жилищно-коммунальное хозяйство» – 12,5%

• «Общегосударственные вопросы» – 8,2%

• «Культура, кинематография» – 4,5%

• «Социальная политика» – 2,8%

• «Физическая культура и спорт» – 2,6%.

На остальные шесть разделов суммарно пришлось 2% расходов, а по разделу «Здравоохранение» расходов не было вовсе. Это объясняется тем, что в 2012 году больницы и поликлиники перешли в ведение регионального уровня власти, который с тех пор и несет бремя их финансирования.

Наиболее значимые суммы пошли на такие подразделы, как «Общее образование» (10,3 млрд рублей, или 25,1% всех расходов) и «Дошкольное образование» (7,7 млрд рублей, 18,9%). Еще 1,9 млрд рублей (4,6%) пришлось на подраздел «Дополнительное образование детей». На дорожное хозяйство было израсходовано 4,1 млрд рублей, или 10% от общих расходов.

Доли различных видов расходов распределились следующим образом:

• Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям – 58,3%

• Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд – 16,3%

• Расходы на выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами – 10,5%

• Капитальные вложения в объекты государственной (муниципальной) собственности – 9,5%

• Остальные расходы – 5,4%

Из 23,9 млрд рублей субсидий, предназначенных учреждениям, 20,5 млрд составили субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания. За счет этих денег финансируется работа школ, детских садов, учреждений культуры и спорта.

Чем различаются арктические бюджеты?

Как мы выяснили ранее, половина муниципальных трат приходится на раздел «Образование». Однако и тут у каждого бюджета есть свои особенности. Посмотрим на долю образовательной сферы в расходах мунбюджетов из нашей выборки.

Особенно высокой она оказалась в бюджетах Булунского муниципального района и Новодвинска – 61,5% и 60,1% соответственно. Близки к среднему показателю бюджеты Североморска (54,5%), Полярных Зорь (54,3%), Архангельска (54,1%) и Воркуты (53,5%). Но так не везде: Беломорский муниципальный округ потратил на образование 35,7% бюджета, а Нарьян-Мар – всего 0,3%.

Почему Нарьян-Мар выделяет на образование так мало? Выше мы упоминали, что в Нарьян-Маре школы и детские сады являются государственными учреждениями Ненецкого автономного округа и финансируются регионом. Соответственно, основная часть расходов бюджета Нарьян-Мара идет на другие нужды. Речь идет прежде всего о разделах «Жилищно-коммунальное хозяйство» (50,2%) и «Национальная экономика» (31,0%). Крупнейшие подразделы-получатели – «Дорожное хозяйство (дорожные фонды)» (643 млн рублей), «Коммунальное хозяйство» (410 млн рублей) и «Благоустройство» (281 млн рублей).

«Аномалия» Беломорского муниципального округа поясняется иначе. В округе запущена программа переселения, которую софинансирует публично-правовая компания «Фонд развития территорий». Соответственно, в 2025 году основным получателем бюджетных средств стал сектор ЖКХ (а не образование, как у большинства соседей по выборке). Туда было направлено в общей сложности 910 млн рублей, или 44,3% всех расходов. Почти все эти деньги – 873 млн рублей, или 42,4% расходов округа – пошли на переселение жителей из аварийных домов, причем собственно на покупку квартир для переселяемых было затрачено 783 млн рублей.

Пятая часть расходов Североморска (1,36 млрд рублей) пошла на финансирование планов социального развития, согласованных с федеральным центром. Значительная доля средств по таким планам поступает из вышестоящих бюджетов; деньги идут на строительство и модернизацию социальной, коммунальной, транспортной и иной инфраструктуры в муниципалитетах, отнесенных к числу центров экономического роста АЗРФ. Основную часть этой суммы, чуть более миллиарда рублей, Североморск направил на капитальное строительство. По той же линии деньги получили Архангельск и Воркута.

Помимо образования, большинство бюджетов вкладывает средства в формирование современной городской среды. В 2025 году такие расходы на общую сумму 415 млн рублей были исполнены в шести муниципальных образованиях из восьми.

Бюджет в динамике: исполнение, пики и тренды

Как правило, для бюджетов арктических муниципалитетов характерны высокие показатели исполнения. Так, в 2025 году расходы изученных нами бюджетов были в среднем исполнены на 96%. В четырех бюджетах исполнение превысило 95%, а самый низкий процент исполнения был зафиксирован в Нарьян-Маре – 83,8%. «Лидерами» по средней исполняемости стали такие сферы, как культура и образование (99,8% и 98,8%) соответственно. А вот в случае с ЖКХ этот показатель держится на уровне 92%.

Бюджетные средства расходуются неравномерно в течение года.

Пики расходов предсказуемо приходятся на декабрь (14,2% годовых расходов) и июнь (11,6%). Почему «предсказуемо»? Потому что речь идет о последних месяцах года и полугодия соответственно, когда происходит интенсивное «закрытие» финансовых обязательств. Кроме того, в июне перечисляются средства на летние отпускные, а также осуществляются капитальные вложения в благоустройство, ремонты, подготовку к холодному сезону и т.д.

Кстати, такой график бюджетных расходов характерен не только для российской Арктики. В Финляндии муниципалитеты тратят в декабре порядка 13% годовых закупочных бюджетов, а на последний день года приходится почти 4% таких расходов!

За «пиками» расходования средств следует спад. Меньше всего бюджеты тратят в январе (3,8%) и августе (5,5%): сказывается не только жизненный ритм бюджетного цикла, но и сезоны новогодних праздников и летних отпусков.

А теперь о том, как меняется расходная часть арктических мунбюджетов. Эту динамику можно проследить на примере пяти муниципальных образований, по которым имеются полные данные и за 2021, и за 2025 годы. Их расходы увеличились с 21,3 до 31,6 млрд рублей, или на 48% в текущих ценах:

• расходы Нарьян-Мара выросли в 2,5 раза,

• Булунского муниципального района – на 64%,

• Североморска – на 62%,

• Архангельска – на 39%,

• Новодвинска – на 22%.

Наибольшим темпом росли траты по разделу «Национальная экономика», увеличившиеся в 2,6 раза – с 2,3 до 5,9 млрд рублей. При этом его доля в расходах пяти муниципальных образований подросла с 10,6% до 18,8%. В свою очередь, расходы на образование за тот же период увеличились на 36% – до 16,2 млрд рублей.

Кейс Булунского района

И о том, как устроены финансы отдельно взятого муниципалитета. В качестве иллюстрации мы выбрали Булунский муниципальный район Республики Саха (Якутия), в состав которого входят семь административно-территориальных единиц – поселок Тикси и шесть наслегов (сельских поселений).

Полномочия в сфере образования закреплены за районом: в бюджете Булунского муниципального района на образовательные нужды было направлено 1,46 млрд рублей, или 61,5% расходов 2025 года.

Еще 10,8% расходов района приходится на раздел «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации». Основную часть этих трат, 241 млн рублей, составляют дотации поселениям на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые район распределяет за счет средств региона. В 2025 году эти дотации покрыли почти 60% всех расходов поселенного уровня.

С 2021 по 2025 год расходы бюджетов семи поселений выросли на 83% в текущих ценах – с 223,2 до 407,6 млн рублей. Расходы бюджета поселка Тикси за это время увеличились в 2,4 раза.

Вот как выглядела расходная часть бюджетов Булунского района в 2025 году:

• поселок Тикси – 135,3 млн рублей

• Булунский национальный (эвенкийский) наслег – 74,9 млн

• Тюметинский национальный (эвенкийский) наслег – 48,7 млн

• Быковский национальный (эвенкийский) наслег – 46,6 млн

• Борогонский наслег – 41 млн

• Хара-Улахский национальный (эвенский) наслег – 35,1 млн

• Сиктяхский наслег – 26 млн.

По объему расходов в бюджетах шести наслегов доминирует культурная сфера: на раздел «Культура, кинематография» пришлось от 37% до 52% расходов. Еще от 25% до 41% приходится на раздел «Общегосударственные вопросы» (в него «зашиты» затраты на обеспечение работы местных органов власти). В бюджете Булунского национального (эвенкийского) наслега 13,4% расходов, или 10 млн рублей, ушло на подраздел «Физическая культура».

Поселок Тикси потратил 42,3% расходной части своего бюджета на сферу жилищно-коммунального хозяйства. На раздел «Национальная экономика» пришлось 19,4% расходов, в том числе 11,4% (15,4 млн рублей) – на дорожное хозяйство. Еще 6,9% (9,3 млн рублей) были направлены на обеспечение защиты от чрезвычайных ситуаций и пожарную безопасность.

Что мы узнали

Главное сделанное нами наблюдение таково: бюджет среднего арктического муниципалитета во многом представляет собой кошелек, через который проходят деньги, поступающие с более высоких уровней.

Так, бюджеты восьми изученных нами муниципальных образований были на 62% сформированы за счет трансфертов «сверху», которые компенсировали порядка 58% местных трат. При этом почти треть расходов мунбюджетов была оплачена субвенциями, то есть деньгами региона, переданными для финансирования исполнения его же полномочий. 

Самые заметные отклонения от типичной бюджетной структуры тоже возникли благодаря поступлениям «сверху». Например, расселение аварийного жилья в Беломорском округе осуществлялось при поддержке Фонда развития территорий, стройки в Североморске велись по федеральной программе поддержки центров экономического роста АЗРФ, а расходы поселений Булунского района почти на 60% были «закрыты» республиканскими дотациями.

«Центр тяжести» муниципальных расходов, как правило, лежит в сфере образования. Но так дела обстоят не везде – местами первенство принадлежит сектору ЖКХ. Местная бюджетная специфика во многом зависит от того, как конкретно распределены полномочия между регионом и муниципалитетом и какие крупные (региональные или федеральные) проекты реализуются на территории.

За последние годы муниципальные бюджеты АЗРФ заметно выросли: сказывается запуск новых программ под федеральное финансирование и связанный с ними приток средств.

[1] Города Архангельск и Новодвинск (Архангельская область), ЗАТО город Североморск и город Полярные Зори (Мурманская область), город Нарьян-Мар (Ненецкий автономный округ), муниципальный округ Воркута (Республика Коми), Беломорский муниципальный округ (Республика Карелия), Булунский муниципальный район (Республика Саха (Якутия))

***

Ульяна Авлеева, аналитик ПОРА