Арктический диалог России и Финляндии: «новые старые» вопросы на повестке сотрудничества

Фото: Marc Linnemann / Unsplash

Приоритетные направления деятельности исследовательских центров и экспертно-аналитических подразделений при правительстве Финляндской Республики включают изучение внешней политики России и линии поведения российской дипломатии в Арктике на фоне председательства России в Арктическом совете, дискуссий о проблемах военной безопасности и военной активности на Крайнем Севере, которые не входят в компетенцию Арктического совета, текущей динамике российско-финляндских отношений и, наконец, гибридных тактиках и инструментах влияния России на положение дел в Арктике и их проекции на Финляндию. В основу арктического диалога России и Финляндии положен прагматический подход, в рамках которого стороны продолжают воспринимать друг друга как партнёров, однако, сегодня мы продолжаем наблюдать за тенденцией усиления прозападного лобби в эшелонах власти Финляндской Республики, военных кругах, а также экспертном сообществе, включающем вопросы гибридного влияния России в повестку межгосударственных отношений.

Гибридные угрозы в современном категориально-понятийном аппарате

Понятие «гибридные угрозы» не находит однозначных оценок среди представителей экспертного сообщества и политической элиты. До сих пор не сформировалось и единого определения, что следует понимать под «гибридным». По данным Европейского центра передового опыта по борьбе с гибридными угрозами (Hybrid COE), гибридные угрозы предполагают совокупность действий и методов – политических, дипломатических, экономических и военных, а также информационных и кибер-атак, применяемых для воздействия на уязвимости условного противника. Согласно докладу правительства о внешней политике и политике безопасности Финляндии, государство может прибегнуть к интерпретации исторических событий, пересмотру законодательства, использовать миграционные процессы, геостратегические факторы, социальную поляризацию и технологии для достижения своих стратегических целей. Отмечается, что гибридное влияние принимает более сложные формы и представляет более серьезную угрозу безопасности, чем когда-либо прежде.

В последнее время серьезным вызовом для развития финляндско-российских отношений стали дискуссии о возникновении потенциальных гибридных угроз для Финляндии со стороны России с учетом разных факторов, в том числе наличия протяженной внешней сухопутной границы. Среди других факторов следует отметить общее обострение геополитической напряженности и геоэкономические процессы, которые в настоящее время разворачиваются в Евразии. Придерживаясь логики общей для стран-членов Европейского Союза и политики неприсоединения к военным блокам, Финляндия, однако, сохраняет приверженность собственным подходам к развитию двусторонних отношений с Российской Федерацией.  Отношения между двумя странами можно назвать умеренно-позитивными, в том числе благодаря взаимовыгодному сотрудничеству в Арктике и субарктических регионах. 

Отношение Финляндии к политике России в Арктике 

События 2014 года на Украине задали новый тон дискуссиям и в целом восприятию российской арктической политики в Финляндии. Ранее, в рамках Арктического партнерства 2010 г. Финляндия рассматривала Россию в качестве приоритетного партнера, в Арктической стратегии Финляндии 2013 г. был взят курс на сотрудничество в области логистики в акватории СЛО и в энергетическом секторе. Планы включали развитие добычи углеводородов в Баренц-регионе, а также региональное и приграничное сотрудничество с ЕС, направленное на улучшение перемещения товаров и мобильности людей. Среди приоритетов России были отмечены социально-экономическое, научно-техническое и инфраструктурное развитие, охрана окружающей среды, международное сотрудничество, а также военная безопасность и безопасность границ. Таким образом, Финляндия способствовала проекции своей модели благополучия по улучшению условий труда и здоровья населения на северо-западе России, а также проведению научных исследований в Арктике, что было продиктовано коммерческими интересами в развитии морского судоходства и технологий производства энергии. Уделяя особое внимание защите окружающей среды и повышению энергоэффективности, российские власти поддержали этот подход, где важную роль сыграла надежная репутация финских компаний. Резюмируя, отметим, что Арктическая стратегия Финляндии 2013 г. была направлена ​​на развитие технологического и научного сотрудничества в области энергетики и охраны окружающей среды на коммерческой основе.

Новая Арктическая стратегия Финляндии 2021 г. отражает повышенный интерес международного сообщества к вопросам жесткой безопасности в Арктике, развитию морских перевозок и телекоммуникаций. В правительственном докладе по оборонной политике отмечается, что на ситуацию в области безопасности повлияла конкуренция в треугольнике отношений Россия-США-Китай, а также общая напряженность и нестабильность, обострившиеся из-за пандемии коронавируса. В текущих исследованиях особое внимание уделяется внутренним процессам развития Арктической зоны Российской Федерации, включая состояние российских вооруженных сил, обеспечивающих безопасность и экономическую деятельность на Северном морском пути, наращивание военного потенциала на Кольском полуострове, развитие ядерных сил России. Такой подход совпадает со Стратегическим планом минобороны Финляндии, в котором Россия рассматривается как великая держава с усиливающимися политическими, экономическими и военными интересами в прилегающих к Финляндии районах. Одновременно в докладе по оборонной политике подчеркивается, что своими действиями в Грузии, Украине и Сирии Россия снизила порог для применения военной силы для достижения политических целей, а размещение технологически передовых оружейных систем и более боеспособных сил рядом с территорией Финляндии побуждает внимательно следить за развитием ситуации. Реализация ряда положений, обозначенных в официальных документах, нашла отражение в решении правительства о покупке 64 истребителей F-35A и пакета вооружений, в том числе управляемых ракет AMRAAM и Sidewinder, бомб малого диаметра SDB I и II, управляемых авиабомб семейства JDAM, крылатых ракеты воздушного базирования JSM и крылатых ракет увеличенной дальности JASSM-ER, общей стоимостью 9,4 млрд евро.

Несмотря на отсутствие прямой связи с Арктикой, в новой Арктической стратегии говорится, что Россия ослабила как прилегающие регионы Финляндии, так и европейскую безопасность вследствие именуемого «незаконным» присоединения Крыма и затягивания конфликта на востоке Украины. И тем не менее, финляндско-российские отношения в Арктике по-прежнему носят конструктивный характер, во многом благодаря активной научной деятельности в рамках Арктического совета.  Наличие двусторонних отношений является базисом для развития регионального и приграничного сотрудничества, например, в Еврорегионе “Карелия” в рамках программ приграничного сотрудничества “Карелия”, “Коларктик”, а также многостороннего сотрудничества в рамках Совета Баренцева / Евроарктического региона и политики Северного измерения Европейского Союза. 

Международное сотрудничество в Арктике и развитие отношений с Россией на практическом уровне является приоритетом стратегической программы правительства «Роль Финляндии в мире больше, чем её размер» (фин. Suomi kokoaan suurempi maailmalla). В 2018 г., в период председательства Финляндии в Арктическом Совете, доля финансирования арктической стратегии составила около 75% от общего объема выделяемых средств в рамках госпрограммы поддержки сотрудничества в регионе Балтийского моря, Баренц-регионе и Арктике (IBA), реализуемой при участии Министерства иностранных дел Финляндии. В 2019 г. доля финансирования арктического сотрудничества в общем объеме составила уже менее 50%, а на взаимодействие с Россией пришлась пятая часть фонда. В общих положениях политики МИДа на 2020-2023 гг. география сотрудничества в рамках программы IBA представлена следующим образом:

Приоритетными направлениями взаимодействия являются развитие транспортной доступности (33%), исследования климата (24%) и окружающей среды (20%), исследования в области безопасности (8%) и здоровья населения (7%). Общий объем финансирования составляет 3 млн. евро. В развитии арктического сотрудничества существенное значение для Финляндии имеет приверженность России международному экологическому сотрудничеству в области ядерной безопасности и сокращения выбросов черного углерода и других опасных загрязнителей.

Идиосинкразии финляндско-российских отношений в Арктике

Арктическая политика России воспринимается в Финляндии достаточно ограниченно и объясняется преимущественно стремлением государства удержать власть и контроль над маршрутами, ресурсами и инфраструктурой, что, в частности, препятствует приданию международного статуса СМП и увеличению объемов морских перевозок. Кроме того, вызывают сомнение меры правительства, направленные на снижение оттока населения из Арктики, а также выполнение обещаний по строительству доступного жилья, развитию системы образования и здравоохранения в арктической зоне. Таким образом, многие аспекты, связанные с реализацией российской внутренней и внешней политики, намеренно сопряжены с целью продемонстрировать непредсказуемое поведение и непоследовательность действий России в Арктике.

Согласно информационным материалам Института международных отношений, стратегическое мышление России заключается в постоянной конкуренции с Западом и стремлении к созданию порядка, основанного на сферах влияния в Европе. Считается, что применение военной силы является главным рычагом влияния России, и поэтому нельзя исключать эту угрозу в дальнейшем. Таким образом, несмотря на потенциальные возможности сотрудничества, Арктика как регион может стать ахиллесовой пятой во взаимоотношениях России и Финляндии, особенно учитывая последние тенденции, когда Северная Европа и регион Балтийского моря стали рассматриваться как центральная часть большого пространства безопасности России, простирающегося от Арктики до Черного и Средиземного морей.

Приведенные оценочные взгляды совпадают с позицией Соединенных Штатов, где универсальным обоснованием действий России служит ее стремление обеспечить выживание режима и обрести статус великой державы. К примеру, в рамках российско-финляндского сотрудничества в области энергетики, которое носит взаимовыгодный характер и отвечает финским национальным интересам, изучается российская практика использования энергетической зависимости в собственных интересах. В 2021 г. доля финского импорта энергоносителей из России составила 57,3% в общем товарообороте с тенденцией к росту, на долю нефти и нефтепродуктов приходилось 42,4% (+15% к предыдущему году), природного газа – 7,8% (+123%), электроэнергии – 5,6% (+416%) и угля (1,4%, +33%). Финляндия также экспортирует нефть и нефтепродукты в Россию, в 2021 г. доля экспорта составила 7,8% (+49%). Отметим также, что Финляндия закупает у России древесину, поскольку в Финляндии древесное топливо является одним из трех основных источников потребления энергии. В 2021 г. на долю древесины пришлось 6,2% (+5%) импорта. Считается, что такая зависимость потенциально может привести к ослаблению суверенитета малых стран, которые будут действовать в интересах Москвы в обмен на более дешевые поставки энергии. Эти соображения могут считаться вполне обоснованными, учитывая, что Финляндия импортирует все ископаемые виды топлива, а 60-65% импорта энергоресурсов приходится на Россию.

Более того, согласно национальному исследованию по оценке рисков, серьезное беспокойство в Финляндии вызывают эксплуатация АЭС в соседних регионах, включая Ленинградскую и Кольскую АЭС, а именно ситуация, которая может привести к выбросу радиоактивных материалов в окружающую среду. В то же время в самой Финляндии с 1970-х гг. работают две АЭС, одна из которых с двумя действующими реакторами ВВЭР-440  расположена в Ловиисе, а другая с двумя энергоблоками BWR находится в Олкилуото. Третий энергоблок АЭС в Олкилуото был запущен в декабре 2021 г., подрядчиком строительства выступила французская компания Areva. Кроме того, в местечке Пюхяйоки планируется построить АЭС «Ханхикиви-1», ввод в эксплуатацию произойдет не ранее 2029 г. Генеральным подрядчиком по проекту АЭС является дочерняя компания Росатома RAOS Project Oy, оператором будущей АЭС выступает финская компания Fennovoima. Работы по подготовке к строительству АЭС и развитию инфраструктуры идут полным ходом, однако до сих пор Fennovoima не получила лицензию на российско-финляндский проект АЭС, в частности Министерство обороны Финляндии утверждает, что перед лицензированием необходимо провести оценку геополитических рисков проекта АЭС, учитывая, например, участие госкорпорации «Росатом» в проекте и ее влияние на достижение целей политики безопасности России.

Поддержание стабильных и долгосрочных отношений в Арктике зависят в том числе от динамики двустороннего сотрудничества и способности государств обеспечить контроль и безопасность внешних границ. Однако, как отмечается в докладе по вопросам внутренней безопасности, стабильность на восточной границе Финляндии не может обеспечиваться только за счет сотрудничества. В 2019 г. на пограничных пунктах пропуска Финляндии было проведено около 16,8 миллиона проверок, в 2020 г. количество проверок сократилось до 3,9 миллиона вследствие распространения COVID-19. В 2019 г. на восточной границе Финляндии было зафиксировано около 180 случаев незаконного пересечения границы и 54 случая в 2020 г. Со своей стороны, российские погранслужбы пресекли около 550 попыток незаконного пересечения границы за период 2019-2020 гг.

В конце прошлого года особую обеспокоенность у правительства Финляндии вызвала кризисная ситуация на польско-белорусской границе, динамика развития которой, хотя и косвенно, до сих пор проецируется на российско-финляндские отношения. Поток мигрантов и беженцев рассматривается как человеческое оружие, которое может быть применено против Финляндии, если ситуация на восточной границе изменится, и тысячи граждан, прибывших в Республику Беларусь из третьих стран, попытаются перебраться в Европу через Россию. Кроме того, недавно в правительстве начались обсуждения о внесении поправки в закон, предусматривающей право оставить без рассмотрения заявления о предоставлении убежища, в случае если действия будут расцениваться как гибридная операция российских властей. Остается надеяться, что прогнозируемые последствия миграционного кризиса, развернувшегося в Восточной Европе, не станут предлогом для расшатывания фундамента многолетнего российско-финляндского сотрудничества.

Фото: Norman Tsui / Unsplash

Выводы

Отсутствие прямого выхода к Северному Ледовитому океану и расположение примерно трети территории страны за Северным полярным кругом отличают интересы Финляндской Республики в Арктике от интересов прибрежных арктических государств. Так, Финляндия заинтересована в сохранении прагматичных отношений c Россией в рамках совместных проектов приграничного сотрудничества, в сфере охраны окружающей среды, в энергетическом секторе и в рамках делового сотрудничества, в том числе в области судостроения и арктического туризма. Российская Федерация является крупнейшим торговым партнером Финляндии, удерживая за собой третье место, с импортом объемом 3 млрд евро и экспортом объемом 6,5 млрд евро. Опасность гибридного влияния состоит в его всеобъемлющем и потенциально разрушительном характере для текущих процессов сотрудничества.

Сегодня поиски ответа на вопрос, является ли Арктика территорией кооперации или конфронтации, приводят к мысли о том, что этот регион всё больше рассматривается как некая среда, в которой правила игры не принимаются однозначно, что подталкивает участников к использованию ряда гибридных средств воздействия на потенциального противника. В этой связи финские медиа и экспертное сообщество анализируют и освещают вопросы российской арктической политики, показывая взаимосвязь между внутренней и внешней политикой, рассматривая «зеленую» повестку как площадку для совместной деятельности, с одной стороны, и как комплекс проблем, обсуждение которых компенсирует усиливающиеся дискуссии о военной активности и гибридном влиянии России в Арктике, с другой стороны, ориентируясь, однако, на прозападную риторику.

Кроме того, несмотря на отдельные попытки, представители финских медиа и экспертного сообщества зачастую пренебрегают принципами всесторонности, полноты и объективности при оценке политической и экономической конъюнктуры, правовой и институциональной базы развития российской Арктики. Это в том числе связано с тем, что доступ к экспертным дискуссиям о восприятии России как угрозы на Севере Европы ограничен для российских представителей. Вместе с тем, перед учеными и экспертами обеих стран открывается окно возможностей для совместного изучения молодежного сотрудничества, деятельности НКО и делового сотрудничества в Арктике как плодородной среды для гибридного влияния.

***

Екатерина Серова, преподаватель Петрозаводского государственного университета, аспирантка Санкт-Петербургского государственного университета. 

Франческо Дуранте, внештатный научный сотрудник в Александровском институте (Финляндия); аспирант Хельсинского Университета.