Арктическое законодательство в России: достижения и пробелы
Арктика – это северная полярная область Земли, которая включает окраины материков Евразии и Северной Америки, почти весь Северный Ледовитый океан с островами, а также прилегающие части Атлантического и Тихого океанов. Обычно Арктикой считается сухопутная и морская территория за 66 параллелью Земли (Северным полярным кругом). Термин «арктические государства» в международных документах обозначает разные группы государств:
- пять государств, побережье которых выходит к Северному Ледовитому океану – Россия, Канада, США (Аляска), Норвегия и Дания (о. Гренландия). Эти страны имеют здесь свои внутренние морские воды, территориальное море, континентальный шельф, исключительную экономическую зону;
- восемь государств, территория которых пересекается Северным полярным кругом. К арктическим государствам в этом случае, кроме названных пяти, относят еще и Финляндию, Исландию, Швецию. Все восемь государств являются членами Арктического Совета, принимают большинство из существующих международных документов об Арктике. Именно они и формируют политику и правовое регулирование использования и охраны арктического региона.
Из-за глобальных изменений климата открывается Северный морской путь. Это новая транспортная магистраль, которая открывает экономические возможности для многих стран. Вот почему арктические и другие страны ведут активное изучение, разведку и эксплуатацию природных ресурсов, развивают промышленные предприятия, инфраструктуру на арктических сухопутных и шельфовых территориях.
В то же время Арктика имеет большое экологическое значение и для арктических государств, и для всей планеты – для устойчивости климата, биологического разнообразия и сохранения традиций и образа жизни коренных народов Севера. Арктика является одной из самых экологически уязвимых территорий. Неразумное использование её богатств может привести к экологическим проблемам планетарного масштаба.
Наибольшую ответственность за рациональное использование ресурсов, земель, океана несут арктические государства, поэтому их законодательство должно уделять значительное внимание вопросам использования и охраны Арктики.
В мире существует большое количество международных договоров, имеющих отношение к Арктике (на сегодня их более ста). Но общего международного договора об Арктике или каких-либо специальных правил по её использованию и охране пока нет.
В международном праве по отношению к Арктике часто используют термин «мягкое право». Это значит, что существующие правила и нормы являются рекомендательными и не имеют обязательной юридической силы для государств. Основные вопросы, которые регулируются в международных документах –экологическая безопасность, безопасность судоходства, разведка и добыча полезных ископаемых, вылов водных биологических ресурсов (рыбы).
К наиболее важным международным документам относятся:
Инувикская декларация о защите окружающей среды и устойчивом развитии в Арктике (1996 г.);
Икалуитские декларации министров государств – членов Арктического совета 2015 г. и 1998 г.;
Нуукская декларация министров государств – членов Арктического совета (2011 г.).Они нацелены, прежде всего, на региональное сотрудничество в области охраны окружающей среды в Арктике.
Также в настоящее время действует ряд международно-правовых документов, касающихся добычи нефти и газа в море, в том числе:
Конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения моря нефтью (1969 г.);
Конвенция по созданию международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью (1971 г.);
Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (1972 г.);
Конвенция по предотвращению загрязнения моря с судов (MAРПОЛ 73/78);
Конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью в результате разведки и разработки минеральных ресурсов морского дна (1976 г.);
Конвенция ООН по морскому праву (1982 г.).
К настоящему времени мировое сообщество не считает нужным создавать особый международный правовой режим для Арктики. В 2008 году арктические государства (Россия, США, Канада, Норвегия и Дания от имени Гренландии) выступили с Илулиссатской декларацией.
Декларация на международном уровне регулирует управление северными морскими пространствами и подтверждает: нет никакой необходимости в разработке нового международно-правового режима для использования Северного Ледовитого океана; арктические воды признаны такими же, как и в других регионах Земли и используются по тем же нормам и правилам, что и все остальные океаны планеты.
Также по уже существующим нормам международного права используются и другие территории арктических стран – континентальный шельф, архипелаги, острова, внутренние моря. Здесь основным является принцип суверенитета государств. Принцип суверенитета означает, что арктические государства в пределах своих границ, континентального шельфа и исключительной экономической зоны имеют право свободно владеть, распоряжаться, эксплуатировать природные ресурсы, контролировать их использование, а также деятельность транснациональных компаний.
Экологическая ситуация в Арктике всё ухудшается, всё больше усилий мировое сообщество стало направлять на защиту окружающей среды в этом регионе. Государства заключают огромное количество самых разнообразных международных договоров по охране окружающей среды. В их числе
- Соглашение об охране полярных (белых) медведей (1973 г.);
- Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.);
- Рамочная конвенция ООН об изменении климата (1992 г.) с Киотским Протоколом (1997 г.).
Весьма важным шагом в развитии судоходства в Арктике стало вступление в силу в 2017 году Международного кодекса для судов, эксплуатирующихся в полярных водах, — Полярного кодекса. Этот международный документ разрабатывался с 1993 года и сейчас регулирует безопасность судов, которые используются во льдах Арктики и Антарктиды. Кодекс важен также и потому, что повышает требования к охране арктических вод - регулирует сброс отходов и топлива.
Все эти международные документы имеют большое значение, однако ни один из них не был создан специально для сохранения экосистемы Арктического региона и в них не регулируются особенности охраны окружающей среды в Арктике.
К настоящему времени арктические государства разработали собственные стратегии по освоению, использованию и охране своих арктических территорий.
В Канаде существует два основных документа по политике в отношении Арктики:
«Северная стратегия Канады: наш Север, наше наследие, наше будущее» (2009 г.);
«Основные положения по международной арктической политике Канады» (2010 г.).
Отдельный блок Северной стратегии посвящён защите окружающей среды и адаптации к изменениям климата.
Дания в августе 2011 года обнародовала «Стратегию Арктики 2011-2020». В ней сформулированы долгосрочные цели и задачи: содействие развитию при бережном отношении к климату, окружающей среде и природе Арктики, расширение знаний о последствиях изменения климата, защита природной среды и биоразнообразия.
«Стратегия Финляндии по Арктическому региону» (2010) конкретизируется в Правительственной программе на 2011–2015 годы. В документе определены конкретные задачи в сфере охраны окружающей среды Арктики, экономического сотрудничества (в том числе в области транспорта, логистики и развития инфраструктуры), защиты интересов коренных народов Севера.
Норвежская «Стратегия на Крайнем Севере» (2007 г.) закрепляет общую цель – достижение устойчивого развития арктических территорий. Охрана природы определяется как ключевая задача. Приоритетными направлениями являются развитие знаний о Крайнем Севере, использование наилучших инструментов управления окружающей средой и природными ресурсами, но не исключается дальнейшее развитие нефтегазовой деятельности в Баренцевом море. Большое внимание уделяется интересам коренных народов Севера.
Политика США в отношении Арктики первоначально была закреплена в Акте «Об арктических исследованиях и политике» 1984 года. Акт представляет собой рамки правового регулирования для освоения Арктики, а также является основой для разработки федеральных программ научных исследований, включая изучение природных ресурсов, физических, биологических и иных изменений арктических территорий. В 2009-м вступили в действие документы: «Директива по арктической политике США» и «Политика безопасности в Арктике». В них подтверждается ответственность государства за сохранение окружающей среды Арктики. В мае 2013 года Президент США подписал Национальную стратегию арктического региона, в которой очерчиваются три направления: интересы безопасности США, ответственность за освоение Арктики, международное сотрудничество.
Во всех арктических государствах, кроме Российской Федерации, стратегические документы не просто приняты, но и подкреплены законодательством в сфере регулирования арктических зон. Так, на территории Канады действует Акт о нефтегазовых операциях, сопровождающийся целым пакетом технических требований о размещении объектов нефтегазовой промышленности, о бурении и добыче нефти и газа на арктических территориях, о геологической разведке и др. Причём с 2018 года арктическое законодательство Канады начало значительно обновляться. В Норвегии действует пять законов и более десяти подзаконных актов, специально регулирующих использование ресурсов Арктики и охрану её окружающей среды.
В России почти треть территории приходится на районы Крайнего Севера. Наша страна признаёт свою ответственность за рациональное использование и сохранение окружающей среды арктических территорий. В «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу» определяются основные национальные интересы России:
а) использование Арктической зоны Российской Федерации в качестве стратегической ресурсной базы Российской Федерации, обеспечивающей решение задач социально-экономического развития страны;
б) сохранение Арктики в качестве зоны мира и сотрудничества;
в) сбережение уникальных экологических систем Арктики;
г) использование Северного морского пути в качестве национальной единой транспортной коммуникации Российской Федерации в Арктике.
То есть одной из главных целей государственной политики Российской Федерации в Арктике провозглашается сохранение и обеспечение защиты природной среды Арктики, ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата. Если же мы посмотрим действующее федеральное законодательство, то будет довольно сложно найти специальные нормы об использовании и защите арктических территорий. Второй ключевой документ – «Стратегия развития арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» - разбивает приоритеты в области охраны окружающей среды Арктики на этапы: на первом этапе разрабатывается единая национальная система мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды арктической зоны; на втором этапе снижается и предотвращается негативное воздействие на окружающую среду арктической зоны. К настоящему моменту ни один из этапов не завершён.
Существующие и будущие проблемы использования и охраны Арктики могут быть решены только при развитии комплексного законодательства об Арктике, причём делать это надо последовательно. То есть стратегические документы определили принципиальные подходы и векторы развития российской Арктики, затем должен быть принят специальный закон, регулирующий особенности использования охраны сухопутных территорий и морских пространств Арктической зоны. И только потом можно утверждать программы развития.
К сожалению, после утверждения российской арктической стратегии не произошло принятия специального законодательства. Федеральный закон «О развитии Арктической зоны Российской Федерации» ещё не принят, да и существующий законопроект в основном сосредоточен на государственном регулировании в области экономического развития в Арктической зоне.
Хотя глава 5 проекта закона и посвящена природопользованию, природоохранной и экологической деятельности в Арктической зоне РФ, особых правовых мер в законопроект не включили. Так, например, лишь обозначено, что Правительство Российской Федерации может устанавливать особые стандарты, нормативы и экологические требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности для сохранения окружающей среды в Арктике. Какие именно эти меры и стандарты – неясно. То же самое можно сказать об общих требованиях к хозяйствующим субъектам. Для них в проекте закона установлена лишь одна обязанность - возмещать вред в полном объёме. А что нужно сделать, чтобы предотвратить вред? Никаких специальных обязательств не возложено.
Законопроект содержит очень важные меры для обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне во время её освоения: государственная экологическая экспертиза проект, нулевой сброс (то есть исключение попадания загрязнения в море на всех этапах). Это очень действенные способы предотвращения вреда, но далеко не единственные. Так, например, нет в законопроекте упоминаний о региональных нормативах воздействия на водные объекты, землю и другие природные объекты, нет требований об обязательности научного обоснования арктических проектов.
Эффективными мерами, по опыту других арктических государств, являются жёсткий государственный контроль хозяйственной деятельности в Арктике, обязательное экологическое страхование и аудит природопользования.
Другая лакуна – обеспечение прав и интересов коренных малочисленных народов, населяющих Арктику. Нормы о согласовании хозяйственной деятельности с общинами коренных народов, проживающих на территориях хозяйственного использования, а также меры по сохранению их среды обитания в арктических документах отсутствуют вовсе. Не могут северные коренные народы опираться и на специальное законодательство: с 2004 года многие нормы, защищающие их права во время промышленного освоения территорий, утратили силу.
При формировании нормативной правовой базы по Арктике Россия должна учесть опыт других арктических государств и специфику собственного арктического региона. Только создавая действенные правовые нормы, мы сможем устойчиво развивать и использовать эту уникальную часть планеты.
Автор: Елена Фёдоровна Гладун, канд. юр. наук, доцент кафедры административного и финансового права Тюменского государственного университета.
Фото заставки - из архива Арктического совета.
