Наталья Филиппова – об особенностях плана мероприятий по реализации Концепции устойчивого развития КМНС до 2036 года

С 1 января 2026 года вступило в силу распоряжение Правительства России, которым был утверждён план мероприятий по реализации принятой в мае 2025 года Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации до 2036 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 8 мая 2025 года №1161-р). Комментирует Наталья Филиппова, доктор юридических наук, профессор Института государства и права Сургутского государственного университета, эксперт РАН, заслуженный юрист ХМАО–Югры.

Как уже было отмечено, одним из ключевых принципов Концепции-2036 является принцип преемственности по отношению к ранее принятой Концепции (распоряжение Правительства Российской Федерации от 4 февраля 2009 г. № 132-р). Этот принцип характеризует и порядок реализации нового документа. 

С 2009 года было поэтапно принято три плана мероприятий по реализации первой Концепции (в 2009–2011 годах, распоряжение Правительства РФ от 28 августа 2009 г. № 1245-р; в 2012–2015 годах, распоряжение Правительства РФ от 12 октября 2012 г. № 1906-р; наконец, план мероприятий по реализации в 2016–2025 годах Концепции устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, распоряжение Правительства РФ от 25 августа 2016 г. № 1792-р, с изменениями на 14 марта 2023 года).

Правительство РФ, таким образом, вернулось к трёхлетнему периоду планирования, при этом существенно модернизировав содержание плана мероприятий и, что важнее, сам подход к планированию. 

Первые планы реализации Концепции 2009 года были относительно лаконичными документами (30 и 18 пунктов в первом и втором документах соответственно, 32 пункта в плане 2016–2025 гг.). План мероприятий по реализации Концепции-2036 включает более 100 пунктов. Главное же в том, что он предлагает комплексный подход к обеспечению комфортных условий жизни, сохранению культурной самобытности и адаптации коренных сообществ к современному миру.

Обновление подходов к планированию в меньшей степени затрагивает стратегические цели российского государства в этой сфере, которые косвенно отражены в наименованиях разделов планов. Сравнение нового плана мероприятий по реализации Концепции-2036 и первого плана, принятого в 2009 году для реализации первой Концепции, указывает на принципиальную устойчивость этих целей. Изменения тут имеют, скорее, редакционный характер. В структуре документа 2009 года было 8 разделов, во вновь утверждённом документе – 7 (см. табл. 1).

Табл. 1. Структура планов по реализации Стратегий устойчивого развития (планы 2009 и 2026 гг.)

При этом механизм реализации Концепции обновился за счёт заметного преобладания устойчивых, длящихся или периодически повторяющихся мер, в то время как доля отдельных (разовых) мероприятий относительно сократилась. Главным термином нового плана, безусловно, стал термин «мониторинг». Он упомянут в документе более полутора десятков раз, при этом перечень видов мониторинга расширен. 

В плане мероприятий на 2026–2028 год предполагается продолжить проведение мониторингов, уже предусмотренных предыдущим планом (2016–2025 гг.). Это: мониторинг социально-экономического положения коренных малочисленных народов; мониторинг доступности медицинских услуг для них; демографический мониторинг; этнокультурный мониторинг; экологический мониторинг. Новыми видами мониторинга станут: мониторинг функционирования территорий традиционного природопользования; мониторинг реализации мероприятий по сохранению исконной среды обитания таких народов; мониторинг заключения соглашений о возмещении убытков коренным малочисленным народам, возникших в результате нанесения ущерба их исконной среде обитания; мониторинг предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в безвозмездное пользование лицам, относящимся к коренным малочисленным народам; мониторинг выдачи разрешений на использование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, коренными жителями в целях сохранения и развития традиционного образа жизни; мониторинг предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду общинам этих народов для осуществления сельскохозяйственной деятельности; мониторинг состояния оленеводства в субъектах Российской Федерации, на территориях которых проживают коренные малочисленные народы Севера; иные мониторинги в сфере образования, медицины, сохранения и развития культуры аборигенных народов.

Важно отметить, что ряд мониторингов предполагает участие в них самих представителей коренных малочисленных народов, их некоммерческих организаций, в том числе их общественных объединений, активизацию общественных советов с их участием. Акцент на общественную самодеятельность и общественное представительство коренных жителей при реализации Стратегии-2036 самым существенным образом отличает новый документ от всех, принятых ранее.

Как и ранее утверждённые планы, план мероприятий на 2026–2028 год предполагает заметное обновление законодательства о коренных малочисленных народах Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

В ряду всех предлагаемых к реализации мер особо отмечу четыре, имеющие ключевое значение:

1. Уточнение перечня полномочий всех уровней публичной власти в сфере защиты прав коренных малочисленных народов федеральным законом. В самом деле, обновление федеративных отношений в связи с новым конституционным подходом к единой системе публичной власти и принятием новых федеральных законов «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» существенным образом изменили порядок разграничения полномочий между уровнями публичной власти в России. Ранее принятое и действующее федеральное законодательство о коренных народах не отражает этих новых реалий.

2. Разработка проекта федерального закона, направленного на установление единых принципов организации деятельности уполномоченных по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации. К началу 2026 г. в пяти субъектах РФ учреждены должности уполномоченных по правам коренных малочисленных народов в качестве государственных должностей субъектов РФ (Республика Саха (Якутия), Красноярский и Камчатский края, Сахалинская область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра). Как показывает опыт, процесс создания и правовой регламентации такой должности сложен, противоречив, что сказывается и на качестве принимаемых в субъектах Российской Федерации законов. Правовой статус других специализированных уполномоченных в субъектах РФ рамочно определён федеральными нормативными правовыми актами. А вот задача принятия такого федерального закона для омбудсменов по правам коренных народов заявлена только сейчас.

3. Подготовка предложений по оценке социального воздействия инфраструктурных проектов и других мер по развитию территорий на устойчивое развитие коренных малочисленных народов Севера. Обобщение таких предложений в перспективе решит проблему разработки концепции федерального нормативного правового акта об оценке такого воздействия. Напомню, что препятствием для нормативного правового регулирования порядка проведения этнологической экспертизы (и реализации поручения Президента Российской Федерации, данного в 2016 году) стал дефицит актуальной методологии, подмена собственно правовых категорий понятиями иных социальных наук (антропологии, этнографии). План мероприятий по реализации Стратегии-2036 переводит эту проблему в новую плоскость, более перспективную с точки зрения последующего совершенствования законодательства.

4. Подготовка предложений по признанию общин коренных малочисленных народов Севера, занимающихся кочевым оленеводством (разведением домашних северных оленей), сельскохозяйственными товаропроизводителями. Гражданский кодекс РФ определяет общины КМНС как особые некоммерческие организации (НКО). В отличие от иных НКО, особые права общин коренных малочисленных народов закреплены федеральным законодательством о коренных народах. Однако это не меняет сути – уставные цели НКО не могут иметь коммерческий характер. Производство товаров такой организацией возможно, оно требует соответствующего отражения в уставе НКО. При этом предпринимательская деятельность НКО имеет подчинённый характер, она лишь служит достижению основных (некоммерческих) целей. Интеграция традиционного северного кочевого оленеводства в современные рыночные отношения требует иного подхода. И план мероприятий по реализации Концепции-2036 предлагает найти этот новый подход.

Обсуждаемый документ имеет и другие содержательные новеллы. В нём появились мероприятия по восстановлению экосистем и адаптации к изменению климата; предусмотрены механизмы поддержки общин коренных малочисленных народов, занимающихся этнотуризмом, креативными индустриями; детально определены направления цифровизации образования и культуры этих народов, предусмотрены меры по институционализации национальных видов спорта; по государственной защите объектов нематериального культурного наследия этих народов. Заметно выражена инфраструктурная направленность нового плана, его связь с формированием опорных населённых пунктов (запланированы реконструкции аэродромов и железнодорожных линий, создающие принципиально новую инфраструктуру в отдалённых регионах). 

Всё это свидетельствует о новом, более высоком уровне понимания проблем устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, о системном подходе к реализации Концепции-2036.

 

Проектный офис развития Арктики и редакция GoArctic.ru не всегда разделяют публикуемые мнения экспертов.

Представителям СМИ: редакция GoArctic.ru приветствует републикацию комментариев при условии указания активной ссылки на первоисточник и статуса колумниста как эксперта Проектного офиса развития Арктики.