Арктическое законодательство в России: достижения и пробелы

11 мин
29 Июня, 2018, 11:35
Арктическое законодательство в России: достижения и пробелы

Арктика – это северная полярная область Земли, которая включает окраины материков Евразии и Северной Америки, почти весь Северный Ледовитый океан с островами, а также прилегающие части Атлантического и Тихого океанов. Обычно Арктикой считается сухопутная и морская территория за 66 параллелью Земли (Северным полярным кругом). Термин «арктические государства» в международных документах обозначает разные группы государств:

- пять государств, побережье которых выходит к Северному Ледовитому океану – Россия, Канада, США (Аляска), Норвегия и Дания (о. Гренландия). Эти страны имеют здесь свои внутренние морские воды, территориальное море, континентальный шельф, исключительную экономическую зону;

- восемь государств, территория которых пересекается Северным полярным кругом. К арктическим государствам в этом случае, кроме названных пяти, относят еще и Финляндию, Исландию, Швецию. Все восемь государств являются членами Арктического Совета, принимают большинство из существующих международных документов об Арктике. Именно они и формируют политику и правовое регулирование использования и охраны арктического региона. 

В последние десятилетия в Арктике можно наблюдать так называемую «полярную лихорадку» – активизацию деятельности государств в использовании арктических природных ресурсов и территорий. Дело в том, что в арктических морях и на континентальном шельфе арктических стран обнаружены большие запасы нефти, природного газа, каменного угля, других углеводородных ресурсов. Богаты арктические воды живыми ресурсами, включая рыбу, моллюсков, иные промысловые виды.

Из-за глобальных изменений климата открывается Северный морской путь. Это новая транспортная магистраль, которая открывает экономические возможности для многих стран. Вот почему арктические и другие страны ведут активное изучение, разведку и эксплуатацию природных ресурсов, развивают промышленные предприятия, инфраструктуру на арктических сухопутных и шельфовых территориях.

В то же время Арктика имеет большое экологическое значение и для арктических государств, и для всей планеты – для устойчивости климата, биологического разнообразия и сохранения традиций и образа жизни коренных народов Севера. Арктика является одной из самых экологически уязвимых территорий. Неразумное использование её богатств может привести к экологическим проблемам планетарного масштаба.

Наибольшую ответственность за рациональное использование ресурсов, земель, океана несут арктические государства, поэтому их законодательство должно уделять значительное внимание вопросам использования и охраны Арктики.

В мире существует большое количество международных договоров, имеющих отношение к Арктике (на сегодня их более ста). Но общего международного договора об Арктике или каких-либо специальных правил по её использованию и охране пока нет.

В международном праве по отношению к Арктике часто используют термин «мягкое право». Это значит, что существующие правила и нормы являются рекомендательными и не имеют обязательной юридической силы для государств. Основные вопросы, которые регулируются в международных документах –экологическая безопасность, безопасность судоходства, разведка и добыча полезных ископаемых, вылов водных биологических ресурсов (рыбы).

К наиболее важным международным документам относятся: 

Инувикская декларация о защите окружающей среды и устойчивом развитии в Арктике (1996 г.);

Икалуитские декларации министров государств – членов Арктического совета 2015 г. и 1998 г.;

Нуукская декларация министров государств – членов Арктического совета (2011 г.).

Они нацелены, прежде всего, на региональное сотрудничество в области охраны окружающей среды в Арктике. 

Также в настоящее время действует ряд международно-правовых документов, касающихся добычи нефти и газа в море, в том числе: 

Конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения моря нефтью (1969 г.);

Конвенция по созданию международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью (1971 г.);

Лондонская конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (1972 г.);

Конвенция по предотвращению загрязнения моря с судов (MAРПОЛ 73/78);

Конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью в результате разведки и разработки минеральных ресурсов морского дна (1976 г.);

Конвенция ООН по морскому праву (1982 г.).

К настоящему времени мировое сообщество не считает нужным создавать особый международный правовой режим для Арктики. В 2008 году арктические государства (Россия, США, Канада, Норвегия и Дания от имени Гренландии) выступили с Илулиссатской декларацией.

Декларация на международном уровне регулирует управление северными морскими пространствами и подтверждает: нет никакой необходимости в разработке нового международно-правового режима для использования Северного Ледовитого океана; арктические воды признаны такими же, как и в других регионах Земли и используются по тем же нормам и правилам, что и все остальные океаны планеты. 

Особый режим предусмотрен для Северного морского пути, так как этот путь рассматривается как исторически сложившаяся транспортная артерия России. Конвенция ООН по морскому праву лишь содержит общие правила в статье 234, а все требования к плаванию по СМП устанавливает Россия. Следовательно, все преимущества в эксплуатации данного направления находятся у нашего государства. Очевидно, из-за этого и не прекращаются попытки пересмотра некоторых положений Конвенции со стороны ряда государств.

Также по уже существующим нормам международного права используются и другие территории арктических стран – континентальный шельф, архипелаги, острова, внутренние моря. Здесь основным является принцип суверенитета государств. Принцип суверенитета означает, что арктические государства в пределах своих границ, континентального шельфа и исключительной экономической зоны имеют право свободно владеть, распоряжаться, эксплуатировать природные ресурсы, контролировать их использование, а также деятельность транснациональных компаний.

Экологическая ситуация в Арктике всё ухудшается, всё больше усилий мировое сообщество стало направлять на защиту окружающей среды в этом регионе. Государства заключают огромное количество самых разнообразных международных договоров по охране окружающей среды. В их числе 

Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (1973 г.);

Соглашение об охране полярных (белых) медведей (1973 г.);

- Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.);

Рамочная конвенция ООН об изменении климата (1992 г.) с Киотским Протоколом (1997 г.).

Весьма важным шагом в развитии судоходства в Арктике стало вступление в силу в 2017 году Международного кодекса для судов, эксплуатирующихся в полярных водах, — Полярного кодекса. Этот международный документ разрабатывался с 1993 года и сейчас регулирует безопасность судов, которые используются во льдах Арктики и Антарктиды. Кодекс важен также и потому, что повышает требования к охране арктических вод - регулирует сброс отходов и топлива.

Все эти международные документы имеют большое значение, однако ни один из них не был создан специально для сохранения экосистемы Арктического региона и в них не регулируются особенности охраны окружающей среды в Арктике.

К настоящему времени арктические государства разработали собственные стратегии по освоению, использованию и охране своих арктических территорий.

В Канаде существует два основных документа по политике в отношении Арктики: 

«Северная стратегия Канады: наш Север, наше наследие, наше будущее» (2009 г.);

«Основные положения по международной арктической политике Канады» (2010 г.).

Отдельный блок Северной стратегии посвящён защите окружающей среды и адаптации к изменениям климата. 

Дания в августе 2011 года обнародовала «Стратегию Арктики 2011-2020». В ней сформулированы долгосрочные цели и задачи: содействие развитию при бережном отношении к климату, окружающей среде и природе Арктики, расширение знаний о последствиях изменения климата, защита природной среды и биоразнообразия.

«Стратегия Финляндии по Арктическому региону» (2010)  конкретизируется в Правительственной программе на 2011–2015 годы. В документе определены конкретные задачи в сфере охраны окружающей среды Арктики, экономического сотрудничества (в том числе в области транспорта, логистики и развития инфраструктуры), защиты интересов коренных народов Севера.

Норвежская «Стратегия на Крайнем Севере» (2007 г.) закрепляет общую цель – достижение устойчивого развития арктических территорий. Охрана природы определяется как ключевая задача. Приоритетными направлениями являются развитие знаний о Крайнем Севере, использование наилучших инструментов управления окружающей средой и природными ресурсами, но не исключается дальнейшее развитие нефтегазовой деятельности в Баренцевом море. Большое внимание уделяется интересам коренных народов Севера.

Политика США в отношении Арктики первоначально была закреплена в Акте «Об арктических исследованиях и политике» 1984 года. Акт представляет собой рамки правового регулирования для освоения Арктики, а также является основой для разработки федеральных программ научных исследований, включая изучение природных ресурсов, физических, биологических и иных изменений арктических территорий. В 2009-м вступили в действие документы: «Директива по арктической политике США» и «Политика безопасности в Арктике». В них подтверждается ответственность государства за сохранение окружающей среды Арктики. В мае 2013 года Президент США подписал Национальную стратегию арктического региона, в которой очерчиваются три направления: интересы безопасности США, ответственность за освоение Арктики, международное сотрудничество.

Во всех арктических государствах, кроме Российской Федерации, стратегические документы не просто приняты, но и подкреплены законодательством в сфере регулирования арктических зон. Так, на территории Канады действует Акт о нефтегазовых операциях, сопровождающийся целым пакетом технических требований о размещении объектов нефтегазовой промышленности, о бурении и добыче нефти и газа на арктических территориях, о геологической разведке и др. Причём с 2018 года арктическое законодательство Канады начало значительно обновляться. В Норвегии действует пять законов и более десяти подзаконных актов, специально регулирующих использование ресурсов Арктики и охрану её окружающей среды.

В России почти треть территории приходится на районы Крайнего Севера. Наша страна признаёт свою ответственность за рациональное использование и сохранение окружающей среды арктических территорий. В «Основах государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу»  определяются основные национальные интересы России:

а) использование Арктической зоны Российской Федерации в качестве стратегической ресурсной базы Российской Федерации, обеспечивающей решение задач социально-экономического развития страны;

б) сохранение Арктики в качестве зоны мира и сотрудничества;

в) сбережение уникальных экологических систем Арктики;

г) использование Северного морского пути в качестве национальной единой транспортной коммуникации Российской Федерации в Арктике.

То есть одной из главных целей государственной политики Российской Федерации в Арктике провозглашается сохранение и обеспечение защиты природной среды Арктики, ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата. Если же мы посмотрим действующее федеральное законодательство, то будет довольно сложно найти специальные нормы об использовании и защите арктических территорий. Второй ключевой документ – «Стратегия развития арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года» - разбивает приоритеты в области охраны окружающей среды Арктики на этапы: на первом этапе разрабатывается единая национальная система мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды арктической зоны; на втором этапе снижается и предотвращается негативное воздействие на окружающую среду арктической зоны. К настоящему моменту ни один из этапов не завершён.

Существующие и будущие проблемы использования и охраны Арктики могут быть решены только при развитии комплексного законодательства об Арктике, причём делать это надо последовательно. То есть стратегические документы определили принципиальные подходы и векторы развития российской Арктики, затем должен быть принят специальный закон, регулирующий особенности использования охраны сухопутных территорий и морских пространств Арктической зоны. И только потом можно утверждать программы развития.

К сожалению, после утверждения российской арктической стратегии не произошло принятия специального законодательства. Федеральный закон «О развитии Арктической зоны Российской Федерации» ещё не принят, да и существующий законопроект в основном сосредоточен на государственном регулировании в области экономического развития в Арктической зоне.

Хотя глава 5 проекта закона и посвящена природопользованию, природоохранной и экологической деятельности в Арктической зоне РФ, особых правовых мер в законопроект не включили. Так, например, лишь обозначено, что Правительство Российской Федерации может устанавливать особые стандарты, нормативы и экологические требования при осуществлении хозяйственной и иной деятельности для сохранения окружающей среды в Арктике. Какие именно эти меры и стандарты – неясно. То же самое можно сказать об общих требованиях к хозяйствующим субъектам. Для них в проекте закона установлена лишь одна обязанность - возмещать вред в полном объёме. А что нужно сделать, чтобы предотвратить вред? Никаких специальных обязательств не возложено.

Законопроект содержит очень важные меры для обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне во время её освоения: государственная экологическая экспертиза проект, нулевой сброс (то есть исключение попадания загрязнения в море на всех этапах). Это очень действенные способы предотвращения вреда, но далеко не единственные. Так, например, нет в законопроекте упоминаний о региональных нормативах воздействия на водные объекты, землю и другие природные объекты, нет требований об обязательности научного обоснования арктических проектов.

Эффективными мерами, по опыту других арктических государств, являются жёсткий государственный контроль хозяйственной деятельности в Арктике, обязательное экологическое страхование и аудит природопользования.

Другая лакуна – обеспечение прав и интересов коренных малочисленных народов, населяющих Арктику. Нормы о согласовании хозяйственной деятельности с общинами коренных народов, проживающих на территориях хозяйственного использования, а также меры по сохранению их среды обитания в арктических документах отсутствуют вовсе. Не могут северные коренные народы опираться и на специальное законодательство: с 2004 года многие нормы, защищающие их права во время промышленного освоения территорий, утратили силу.

При формировании нормативной правовой базы по Арктике Россия должна учесть опыт других арктических государств и специфику собственного арктического региона. Только создавая действенные правовые нормы, мы сможем устойчиво развивать и использовать эту уникальную часть планеты.

Автор: Елена Фёдоровна Гладун, канд. юр. наук, доцент кафедры административного и финансового права Тюменского государственного университета.

Фото заставки - из архива Арктического совета


















далее в рубрике