«Престижная» Арктика и «подпольный» Север: будут ли и дальше расходиться траектории их развития?

Я родился на Севере, в городе Магадане. Во времена моей молодости был Крайний Север, районы, к нему приравненные. И не было никакой Арктики. Точнее, она была, но абсолютно секретная. Всё, что касалось Арктики и ее проблем, было под строгим грифом. Помню, мой научный руководитель в ответ на моё желание защищать кандидатскую по Арктике, ответил мне: «Саша, у меня нет членов совета с допуском к секретной тематике. Тогда тебе нужно будет искать другой совет». Искать другой совет мне не хотелось, поэтому работа получилась по Крайнему Северу, только «для служебного пользования».

            К Арктике в советское время относилась оборонная, морская и экологическая тематика. Последняя была чуть «пооткрытее», по ней в 1980-е годы даже наметилось некоторое международное научное сотрудничество. К Крайнему Северу и приравненным районам относилась очень популярная в позднесоветское время «освоенческая» тематика, тема экономического развития, социальных льгот, гарантий и компенсаций, а в рамках экономико-географического комплексного североведения – ещё и обязательное изучение зарубежного опыта исследования и освоения Севера. 

             Получается, что Арктика в позднесоветское время была как бы втайне «внутри» Севера, потому что северная исследовательская проблематика была намного шире, мощнее, комплекснее и «оживлённее» - если судить по числу занятых ею экспертов – арктической, к тому же ещё и секретной. 

Но так было не всегда. Если отмотать ленту дальше назад, в 1930-1940-е годы, во времена суперорганизации Главного управления Северного морского пути (ГУСМП, в какой-то степени правопреемницы коротко до него существовавшего советского наркомата по делам Севера), то тематика освоения ресурсов Заполярья, папанинских экспедиций, челюскинской спасательной эпопеи была очень популярной, гласной, открытой. Только чаще называлось это не Арктикой, а советским Заполярьем, освоением вдоль трассы Северного морского пути, экспедициями полярников и так далее.

            А ещё раньше, в царское время, до начала всякого промышленного освоения этих территорий, вообще не существовало никакой дихотомии между Севером и Арктикой, потому что вся государственная политика на этих окраинах царской империи сводилась, по сути, к «управлению инородцами» - как сказали бы сегодня, коренными малочисленными народами Севера (местными аборигенами).

            Получается, что отношение между Севером и Арктикой и поочерёдное возвышение то одного, то другого понятия зависело от того, что было основным драйвером развития этих территорий в конкретную историческую эпоху. Если в царское время стояла задача выстроить отношения между метрополией и колонизуемыми «инородцами», проживающими на беспрецедентно обширных территориях Сибири, Севера, то и не возникало вообще никакого противопоставления Севера и Арктики: не до того было, всё пространство за Уралом было «белым листом» империи.

            Когда же большевики начали процесс советизации этих дальних окраин страны через процесс коллективизации «туземных» хозяйств аборигенов сначала в маленькие колхозы с обобществлёнными средствами производства, до того принадлежавшим отдельным домохозяйствам, потом в более крупные, - под эту задачу на короткое время возвысилось понятие «Север», потому что «туземцы» были северные, и от скорости их коллективизации зависел контроль большевиков над этими пространствами, нередко приграничными и потому геополитически значимыми. Тогда был создан наркомат по делам (именно) Севера, а в действительности – по делам северных «туземных» народов, потому что никаких других дел там у страны, по сути, ещё не было.

            Потом, а частично и параллельно с предыдущим процессом, в 1930-е годы началось масштабное пионерное освоение трассы Северного морского пути и примыкающей к нему кромки суши – геологические исследования и хозяйственная разработка («введение в народнохозяйственный оборот», как говорили в советское время) Хибин (мурманское Заполярье), Норильска, чукотского Заполярья. Так возник ГУСМП как интегральный комбинат, ответственный за комплексное освоение кромки суши вдоль трассы Северного морского пути. Естественно, что это возвысило на короткий период тему полярников, Заполярья – реже использовался термин Арктики.

            Но освоение необъятных пространств страны всё расширялось, в существенной степени – усилиями сотен тысяч заключённых Главного управления исправительных трудовых лагерей Наркомата внутренних дел. Так к территориям пионерного освоения в 1930-е годы подключились колымские районы, внутренние районы Якутии, республики Коми, Карелии, которые не имели никакого отношения к «арктическому океану», потому что были Севером. Масштаб этого процесса был таков, что северная проблематика в партийных и правительственных документах постепенно, очень исподволь стала «перебивать» заполярную и полярную. Возникло славинское (по имени легендарного советского североведа) районирование Севера на Ближний (по сути, европейский) и Дальний (азиатский, зауральский).

Этот процесс ещё более ускорили два послевоенных события: 1) Ликвидация Главного управления Северного морского пути (ГУСМП) в середине 1950-х годов, одновременно с ликвидацией и других интегральных комбинатов-суперорганизаций, использующих подневольный труд сотен тысяч заключенных ГУЛАГа («Дальстрой», Норильлаг, Комилаг, Печоралаг и др.); 2) Новое районирование этих территорий на районы Крайнего Севера и местности, к ним приравненные, для целей предоставления широкого пакета социальных льгот (более мощного для Крайнего Севера и послабше – для приравненных) для закрепления и привлечения новых трудовых ресурсов, дефицит которых явно обозначился после обвального оттока освободившихся заключённых системы ГУЛАГа в 1956 году (нужно было быстро заместить их вольнонаёмными работниками, что и потребовало ввести очень щедрый пакет социальных льгот для районов Крайнего Севера и приравненных местностей).

Следует ли из этого, что освоение Арктики в позднесоветский период прекратилось? Конечно, нет! Продолжалось освоение мурманских Хибин, таймырского Норильска, Чаун-Чукотского золотороссыпного района. Но уже не на энергии интегральных комбинатов, о которых писал С.В. Славин, не на подневольном труде заключённых ГУЛАГа, а советскими ведомствами, с привлечением сотен тысяч трудовых мигрантов-новосёлов на эти территории всесоюзных и всероссийских ударных строек. И называлось это не Арктикой, не Заполярьем, а Крайним Севером! А Арктика погружалась в глубины секретности ввиду её растущего военно-стратегического значения в эру соперничества сверхдержав, Варшавского и НАТО оборонных блоков.

Именно такой ситуация подошла к 1992 году, когда грянула радикальная экономическая реформа Е.Гайдара. И первые годы реформы по инерции она сохранялась: сам архитектор реформы – Е.Гайдар – говорил о перенаселённости Севера (не Арктики), призывал народ массово уезжать с Севера. Политики регионального масштаба по всем «северам» шли с лозунгами «Север должен жить, а не выживать!» (Север, не Арктика).

В 1993 году был создан Госкомсевер России, просуществовавший до 2000 года и ставший одной из интересных институциональных инноваций в области региональной политики нового российского федерального правительства. Первые шаги деятельности нового «министерства» были направлены на переутверждение ещё советских северных социальных гарантий и компенсаций – об этом шла речь в Федеральном законе 1993 года.

Помню, как вместе с ним мы мечтали о том, чтобы была выстроена целостная нормативная правовая система по Арктике: сначала федеральный закон (первая версия законопроекта была «выпечена» в Совете Федерации ещё в 1997 году, пятая – в 2016 году), потом Основы госполитики, подписанные обязательно президентом РФ для повышения статуса документа, затем Стратегия социально-экономического развития Арктической зоны РФ, затем Федеральная целевая программа по Арктической зоне РФ (в те годы была лишь скромная подпрограмма по Арктике внутри ФЦП «Мировой океан»). И это казалось, тогда, во второй половине 1990-х годов, абсолютно несбыточным делом! Мы не могли даже себе представить, что пройдёт всего 10-15 лет, и все эти ключевые узлы российского арктического законодательства будут созданы (за исключением федерального закона), что с косметическими правками наши многострадальные «Основы госполитики России в Арктике» будут спустя «всего» десять лет утверждены президентом РФ. И что, наоборот, в нулевые годы будет отменён ядерный для Концепции господдержки районов Севера Федеральный закон № 78-ФЗ 1996 года о государственном регулировании развития Севера и фактически остановлено всякое развитие северного законодательства Российской Федерации.

В этом смысле 2000-й год стал переломным: с одной стороны, была утверждена Концепция господдержки районов Севера, которая реально функционировала лишь несколько последующих лет; с другой стороны, был окончательно ликвидирован Госкомсевер России, и тем самым северная проблематика как часть региональной политики России юридически утратила свою «отдельность», свою специфику (естественно, сохранив свою фактическую, сущностную специфику).

 Как это часто бывает даже в человеческой истории, и не только многовековой, но и существенно более короткой, длящейся несколько десятилетий или даже лет, процесс «возвращения» Арктики и «исчезновения» Севера только на поверхности мог выглядеть совсем внезапным, а на самом деле – отражал вступившие в силу долгосрочные тенденции. И первой среди них я назвал бы создание в 1997 году по Оттавской декларации Арктического совета.

Помню, как с недоумением мы обсуждали его создание в Госкомсевере России. Это для нас было внезапно, неожиданно и непонятно. Потому что весь ход нашей ежедневной рутинной работы был связан с закреплением статуса Севера в постреформационной России, на это мы работали денно и нощно, отстаивая его в Минфине, Минэкономразвития России, Министерстве природных ресурсов. Арктика инерционно, как и в советское время, продолжала быть «внутри» Севера. И вдруг из Канады приходит весть, что нет, это отдельно – Арктика начинает жить своей собственной жизнью, по крайней мере, в вопросах международного сотрудничества.

Под влиянием оттавской инициативы мы даже стали в Госкомсевере России обсуждать возможности создания новой ассоциации межрегионального взаимодействия – вдобавок к уже имеющимся Сибирскому соглашению, Уральскому, Дальневосточному, Северо-Западному и другим. Мы предложили ей название – Арктическое соглашение, разработали устав и положение об этой предлагаемой новой ассоциации. Потом появилась и другая идея, которой тоже не суждено было сбыться – формирование Арктического (виртуального) федерального округа, «поверх» уже созданных весной 2000 года федеральных округов.

Сильная международная инициатива стран-партнёров России по Арктике, к которой Россия присоединились, подписав Декларацию о создании Арктического совета, конечно, радикально изменила ландшафт принятия политических решений в сфере Севера и Арктики. Как это часто бывает в истории, ответ России последовал не сразу, не мгновенно, но постепенно начала происходить внутренняя «пересборка» федерального законодательства – в направлении укрепления Арктики и ослабления Севера. Несмотря на то, что эти процессы шли параллельно и возникает искушение их увязывать друг с другом, они имели разный генезис.

Статусное укрепление и возвышение Арктики происходило по причине выдвижения её в топ мировой политической и экономической повестки – реалии, которые Россия, остро желающая в тот период быть в кругу «цивилизованных» государств, не могла игнорировать. На создание Арктического совета (выдвинут в 2018 году на Нобелевскую премию мира), затем его рабочих групп, новых арктических структур, которые инициировало создание Арктического совета (Университета Арктики, Совета парламентариев арктических стран) нужно было чем-то отвечать. Создавать новое министерство по делам Арктики после ликвидации Госкомсевера России было нелогичным. Зато в «загашнике» длительно находились Основы госполитики, с подписания которых и началось триумфальное возвращение Арктики в официальную российскую федеральную политику (2008 год).

С другой стороны, ликвидация Госкомсевера России, отмена ранее принятых федеральных норм и правил регулирования развития северных регионов России отражали последовательный курс на отрицание всякой региональной специфики страны – как инструмента лоббирования и выбивания всяческих льгот в «лихие» 1990-е годы. Новые власти страны, укрепляя федеральную вертикаль, не хотели выступать ни лоббистами олигархов, ни лоббистами региональных элит, решительно порывая в этом с традициями прежней власти. Этой тенденции закономерно была принесена в жертву северная и всякая иная региональная политика.

Повторю: статусное возвышение Арктики и «выклинивание» из федерального законодательства «северных» норм (кроме священной коровы сохранённого института северных гарантий и компенсаций) происходило хотя и одновременно, но имело в своём основании абсолютно разный генезис.

В дальнейшем процесс нормативного укрепления Арктики – уже в качестве закономерного желания страны защитить свой суверенитет на территориях обширного арктического приграничья после его существенного ослабления в 1990-е годы, новая тенденция придала дополнительную силу внутренней работе России по своей Арктике (помимо чисто реакции на создание новых международных институтов по Арктике) – этот процесс шёл по нарастающей: за Основами госполитики России в Арктике 2008 году последовала Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года, принятая в 2013 году, затем Госпрограмма социально-экономического развития Арктической зоны (первая версия принята в 2014 году, ей предшествовал Указ Президента о составе сухопутных территорий Арктики, закрепивший после долгих дискуссий их состав, последняя в 2017 году).

Конечно, дополнительным стимулом к быстрой внутренней нормативной определённости с арктическими вопросами были и дискуссии по спорным зонам арктических морей – после подписания Россией Конвенции ООН по морскому праву и добровольного отказа от секторного деления (по сути, сдачи позиций по отдалённым арктическим акваториям вблизи Северного полюса) в 1997 году. Все нулевые и последовавшие годы ознаменовались усилиями России по сбору доказательной базы на принадлежность обширных пространств акватории в районах поднятий Ломоносова и Менделеева в Арктике (миллионы квадратных километров). Закономерно, что усилия по «столблению» своей новой северной границы в морских арктических широтах сопровождались и внутренними усилиями по чёткому закреплению южной сухопутной границы российской Арктики, новыми институтами по стимулированию экономического развития этих окраинных территорий России (опорные зоны, режим территорий опережающего развития и др.), суверенитет страны на которых нуждался после 1990-х годов в укреплении. И на море, и на суше в нулевые и последующие годы, по сути, проводилась ОДНА политика по укреплению (или возвращению) суверенитета России над этими пространствами.

Прежде всего нужно сказать, что проблема взаимодействия Севера и Арктики не является сугубо российской, но присутствует и решается во всех крупных северных федерациях. На Аляске она экономно решилась за счёт отнесения целиком территории штата к статусу Арктики (что занятно, потому что в районе «арктического» Анкориджа растут яблоневые сады). В Канаде вопрос разграничения Севера и Арктики решился за счёт отнесения всех территорий – Юкон, Северо-Западные Территории, Нунавут к статусу арктических, а внутри провинций обособляются северные и предсеверные (не-северные) территории.

Проще решается вопрос в Европе: здесь острова Гренландия, Исландия, Фарерские целиком относятся к Арктике, в Норвегии выделяется Крайний Север (High North) и арктические провинции, в Финляндии и Швеции граница Арктики и Севера не обособляется, но есть общее широтное обособление Арктики/Севера от несеверных территорий.

Получается, что драматургия российской силы противопоставления Арктики и Севера присутствует только в Канаде. Поэтому для нас очень поучительно следить за канадским опытом развития и разрешения (в каждую историческую эпоху специфичного) этого диалектического противоречия.

В связи с таким «по жизни» уже состоявшимся расхождением траекторий развития Севера и Арктики у меня возникает наказ новому, молодому поколению исследователей Севера и Арктики: не пренебрегайте в руки идущим ввиду обширных пространств российских Севера и Арктики противопоставлением двух этих широтных зон. Их столкновение друг с другом в экономических, социальных, экологических измерениях способно очень много дать нам в понимании глубинных закономерностей устройства общественных процессов в каждой зоне. При таком столкновении Арктику мы понимаем как приморскую, а Север по-новому – в узком его измерении – как внутреннюю, континентальную часть экстремальных пространств России.

А что же в плане государственной политики? Считаю современную ситуацию «звучания» в федеральном законодательстве только Арктики абсолютно ненормальной и несправедливой в отношении к миллионам людей, проживающим на Севере, но не в Арктике. Очень часто экстремальность и дискомфортность их ежедневной жизни ничуть не меньше, подчас даже сильнее, чем в районах Арктики. Поэтому необходимо обязательно выравнивать сложившиеся в последние пятнадцать лет перекосы федерального законодательства, укрепляя нормативно и Север тоже. Но делать это нужно уже не на основе районного подхода, который хорошо работал в советское время, но не вполне пригоден сегодня (каждый северный район – что европейское государство). Необходим переход на уровень муниципальных образований – микрорайонную сетку, пространство ежедневного коммутирования северян от места проживания к месту работы. Вот эти клетки, поселенческий уровень должны стать основой новой государственной поддержки территорий Севера. Если для этого потребуется провести переустройство административно-территориального деления северных территорий – нужно это сделать. Конкретный его алгоритм был мною – с учётом зарубежного опыта – изложен в работах ещё 1990-х годов.

Автор: Александр Николаевич Пилясов, генеральный директор АНО «Институт регионального консалтинга», директор Центра экономики Севера и Арктики, доктор географических наук, профессор.