Север как окраина, или За что дают льготы? Часть первая
Северные льготы 1990-х: поддержка социально незащищенного Севера
Фото: Александра Марчук / GeoPhoto
Дилемма – поддержать остающихся на Севере или помочь выехать?
История северных льгот, казалось бы, хорошо изучена, однако в работах по ней обычно упускается (или почти упускается) нарушение логики, произошедшее при переходе от системы льгот, компенсирующих ухудшение условий жизни при переезде, к тотальной системе льгот для всех работников в районах Крайнего Севера. Современная система северных льгот несет в себе целый ряд проблем, заложенных в 1960-е годы.
В настоящее время Трудовой кодекс РФ предусматривает систему льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (глава 50 ТК): районный коэффициент, стажная надбавка к заработной плате, увеличенный отпуск и т.д. В большинстве случаев система льгот (насколько можно судить по многочисленным интервью) увязывается жителями Севера с необходимостью «справедливой» компенсации вреда для здоровья, наносимого жизнью на Севере.
Действительно, проживание в высоких широтах имеет важные негативные последствия для здоровья (см. многочисленные работы по полярной медицине – Бойко и др.). Однако при этом логичен вопрос о целесообразности проживания населения в таких условиях. Ответ на этот вопрос обычно увязывает проживание в суровых природных условиях и привлечение кадров в районы, промышленное освоение которых стратегически значимо для развития экономики страны.
При этом стратегически значимые ресурсные районы и суровые природные условия не связаны априори. Более того, ученые многократно поднимали вопрос о том, что «дискомфортные природные условия» – это не только Север, но и пустынные, горные и иные специфические территории страны; по их выявлению в Институт географии РАН и других коллективах десятилетиями проводились специальные исследования.
В целом приходится констатировать, что увязка вопросов привлечения рабочей силы к значимым промышленным объектам и компенсация трудностей жизни в «суровых условиях» не обоснована адекватными аргументами. В противном случае сложно объяснить, зачем нужно поддерживать проживание во всех районах со сложными климатическими условиями (а не только в тех, где расположены стратегически значимые предприятия) – вместо того, чтобы, допустим, поддержать выезд людей в более благоприятные по климату районы страны (во всяком случае, если речь не идет о коренных народах). Именно эта дилемма (поддержать остающихся на Севере или помочь выехать) остро стала на рубеже 1990-х – 2000-х годов.
Фото: Михаил Дронов / GeoPhoto
Гарантии и компенсации проживающим на Севере
В явном виде вопрос о компенсации суровых природных условий для всех жителей соответствующих районов появляется в законодательстве только в 1990-е годы[1] – в кризисный период, когда районы Севера оказались в числе наиболее пострадавших от экономических преобразований, и испытывали действительно резкое, неуправляемое сокращение численности населения. Так, в Федеральном законе от 19.06.1996 N 78-ФЗ[2] (ред. от 02.01.2000) «Об основах государственного регулирования социально - экономического развития Севера Российской Федерации», Север прямо определен как «высокоширотная часть территории Российской Федерации, характеризующаяся суровыми природно-климатическими условиями и повышенными затратами на производство продукции и жизнеобеспечение населения».
Закон подразумевал «гарантии и компенсации населению – возмещение дополнительных физиологических затрат и более высокой стоимости жизни, складывающихся под воздействием географических, климатических факторов и связанных с ними особенностей социально-экономического развития. Гарантии и компенсации предназначены для привлечения трудовых ресурсов, выравнивания уровня жизни населения Севера по сравнению со средним уровнем жизни населения в Российской Федерации за счет предоставления дополнительных льгот и преимуществ».
То есть по сути, закон был нацелен (пожалуй, это единственный период, когда даже не шла речь о привлечении на Север рабочей силы, но лишь о компенсации потерь теми, кто уже проживает на Севере, причем не работает, а именно проживает, что тоже нетипично для истории северных льгот: во всех остальных случаях речь идет о занятых на Севере).
Необходимость такого рода мер поддержки уже проживающих на Севере обосновывается в принятой тремя годами позже Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера[3]: «Переход к рыночным отношениям, сопровождавшийся резким ослаблением государственного регулирования, болезненно отразился на социальной ситуации в северных районах. <…> снижение реальных доходов северян и уровень безработицы значительно выше, чем у россиян в целом. <…> долговременные интересы экономики и населения страны, масштабный характер проблем этого региона требуют активного воздействия государства на процессы, протекающие здесь. Важно остановить снижение реальных доходов населения, спад производства в базовых отраслях экономики районов Севера и обеспечить в перспективе устойчивое развитие этих районов».
Тем самым, речь шла о преодолении текущего кризиса; при этом в последующие годы предполагалось «по мере стабилизации экономики районные коэффициенты предполагается заменить на индексацию заработной платы, пропорциональную региональному удорожанию стоимости жизни по сравнению со среднероссийскими показателями», – то есть предполагался логичный переход от компенсации влияния климатических параметров к компенсации конкретно удорожания жизни.
Параллельно принятию закона о гарантиях и компенсациях воздействие на сложную социально-политическую обстановку в районах Севера стало осуществляться путем целого ряда мер, стимулирующих выезд населения из районов Севера.
В конце 1990-х была разработана нормативная правовая база по массовой ликвидации поселков в связи с реструктуризацией угледобывающей отрасли, а также очень схожие региональные программы в отношении поселков, специализирующихся на других отраслях (в частности, Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. N 128 «О мерах социальной защиты населения ликвидируемых поселков золотодобытчиков в Чукотском автономном округе»).
На федеральном уровне был поднят вопрос о необходимости экстренных мер по «закрытию временных поселков и населенных пунктов, образованных в период строительства Байкало-Амурской магистрали», обеспечению «при ликвидации или передислокации воинских частей, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, переселение в другие регионы страны всех военнослужащих этих частей, в том числе увольняемых в запас, и членов их семей» [4].
Судя по разбору примера ликвидации поселка Тоннельный (Республика Бурятия) ситуация в данной категории поселков была особенно сложной, и вызывала социальные протесты (голодовки[5], перекрытие дорог и т.п.). Параллельно была запущена программа «Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» (Постановление Правительства РФ от 10 июля 1995 г. N 700), представляющая собой интересный гибридный вариант между плановым («госплановским») регулированием рынка жилья и стихийными процессами переселения населения из районов Крайнего Севера.
Фото: Алексей Волков / GeoPhoto
Пилотный проект социального реструктурирования районов Крайнего Севера
С 2001 года в России реализуется Пилотный проект социального реструктурирования районов Крайнего Севера (действие его продолжалось дольше изначально запланированного времени – до 2007 года), в значительной степени заложивший основные принципы содействия расселению районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей: содействие расселению Севера в целом и помощь жителям полностью ликвидируемых поселков.
Проект включал меры по переселению жителей из района Воркуты, Норильска и Сусуманского района Магаданской области. Он был поддержан Мировым банком, а в обоснование была положена идея о «перенаселенности» Российского Севера. Основной посыл проекта заключался в противодействии «перенаселению» Севера, что было обусловлено как сравнением с зарубежными странами, так и спецификой ситуации в России в момент разработки проекта.
Сопоставление показывало, что в России население северных районов составляло 10% всего населения (при этом выплаты по разного рода северным льготам составляли 6% ВНП), тогда как в зарубежных странах на территориях, расположенных севернее полярного круга, проживает не более 1% соответствующих стран[6]. Упор делался на общую неэффективность проживания на Севере: согласно обосновывающим материалам Проекта, в районах со средней температурой января в диапазоне -15 to -45˚С стоимость проживания повышается в 4 раза по сравнению со средними значениями на остальной части страны.
В то же время на конфигурацию проекта повлияли важные особенности ситуации в России 1990-х годов. Отток населения с Севера уже начался произвольно (в силу уменьшения значимости северных льгот на фоне общей инфляции, а также резкого падения качества снабжения северных районов продовольствием, товарами повседневного спроса и т.д. – при общем подорожании жизни; закрытии ряда предприятий и т.д.[7]).
Однако выезжали, в основном, более обеспеченные люди в трудоспособном возрасте, а также молодежь. В северных районах стала стремительно расти доля пожилых, пенсионеров, малоимущих, не имеющих финансовых возможностей для переселения.
Как указывалось в обосновании проекта, «Выездная миграция не была однородной по возрасту и социальному статусу; те, кто начал выездную миграцию, были молодыми и образованными. В то же время значительно увеличилась доля населения пенсионного возраста и людей, которые хотели уехать с Севера, но не имели для этого средств. Социальные исследования, проведенные в ходе подготовки проекта, показали, что возможность выезда была для многих первоочередной задачей».
Фото: Владислав Кадышев / GeoPhoto
«Странность» северных льгот
Несколькими годами ранее разработанная Федеральная целевая программа «Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» давала детальный анализ ситуации примерно с тех же позиций: «Резко возрос удельный вес неработающих среди лиц трудоспособного возраста, обострилась проблема с выделением необходимых ресурсов для обеспечения работников, занятых в бюджетной сфере, содержания лиц, нуждающихся в социальной защите (пенсионеров, инвалидов и других). Все это в совокупности обусловило увеличение перенаселенности Севера.
Масштабы абсолютной перенаселенности Севера России, по данным научных организаций, оцениваются на уровне 14 процентов <…>, В указанное число переселяемого населения входят и лица в трудоспособном возрасте, проработавшие на Севере 10 и более лет и намеревающиеся переехать в районы с более благоприятными условиями жизни и трудовой деятельности»[8].
Таким образом, меры «компенсации физиологических затрат» на проживание на Севере примерно совпадают по времени с развертыванием мер по массовому переселению с Севера. В научной среде были сомнения в отношении верности позиции о перенаселенности Севера[9].
Но, видимо, именно в конце 1990-х годов, на общем фоне усиления миграции с Севера помощь в выезде пенсионеров и других социально незащищенных категорий действительно была особенно актуальна. Именно в этот период сформировались общие принципы поддержки переселения из районов Крайнего Севера, а также актуальная до настоящего времени система компенсаций.
По сути, в период 1990-х годов под видом компенсации «физиологических затрат» речь шла о поддержке северян как одной из социально незащищенных групп населения. При этом, заметим, если бы речь шла действительно о компенсации «физиологических затрат» или затрат, связанных с удорожаниями ввиду отдаленности, границы зоны применения северных льгот должны были бы быть иными, о чем многократно писалось в научных работах. «Странность» северных льгот проистекает из изменения их системы, произошедшей в 1960-е годы.
***
Надежда Замятина, специально для GoArctic
[1] Компенсации выезжающим в районы в зависимости от климатических условий (в ряду других факторов) впервые были предусмотрены в советском законодательстве в постановлении ЦИК и СНК СССР от 11 мая 1927 года, но тогда речь не шла о компенсации для всех проживающих в таких условиях, что важно.
[2] Утратил силу с 1 января 2005 года в связи с принятием Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ.
[3] Постановление Правительства РФ от 07.03.2000 N 198.
[4] Постановление Совета Федерации от 10 июня 1998 года «О неотложных мерах по выводу из кризиса экономики и социальной сферы Севера Российской Федерации».
[5] Байкалов Н.С. 2007. Бунт в Тоннельном. – Байкальская Сибирь. Предисловие 21-го века: альманах-исследование (под ред. М.Я. Рожанского). Иркутск. Стр. 286–295. (Текст доступен здесь).
[6] The World Bank. Report No: ICR00001343. Implementation completion and results report (ibrd-46110) on a loan in the amount of US$ 80 million to the Russian Federation for a Northern restructuring project. June 21, 2010.
[7] Интересно, что чувствительное падение качества жизни в северных районах, по отзывам многих респондентов, началось позже, чем основной зоне расселения России.
[8] Постановление Правительства РФ от 10 июля 1995 г. N 700 «О федеральной целевой программе "Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей"
[9] См., например, статью самых влиятельных ученых в сфере изучения Севера того времени: Котляков В.М., Агранат Г.А. Российский Север - край больших возможностей // Вестник Российской Академии наук. 1999. № 1.
