Север как окраина, или За что дают льготы? Часть вторая
Тотальные льготы против избирательных: «революция» 1960-х годов
Фото: Кирилл Скоробогатько / GeoPhoto
Первую часть читайте здесь.
Распространение льгот на всех рабочих и служащих
Современная система северных льгот, закрепленная в Трудовом кодексе РФ, сложилась в 1960-е годы, впервые – в 1960-м году, и далее она была несколько доработана в 1967 году. Революционной особенностью преобразований системы льгот в 1960-е годы стала их тотальность: северные льготы были впервые распространены на все категории работников, занятых в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
Документ 1960 года можно считать ключевыми в оформлении современной системы льгот, предоставляемым работникам в области Крайнего Севера: Указ Президиума ВС СССР от 10 февраля 1960 г. «Об упорядочении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера» (утв. Законом СССР от 7 мая 1960 г.) (в редакции от 29 марта 1988 г.)
Собственно революционная фраза данного документа: «Ст.1. В целях упорядочения льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, и распространения этих льгот на всех рабочих и служащих указанных районов».
При этом сохранились и отдельные льготы для переводимых по работе временно, так что документ 1960 года явно переходный: дополнительные льготы предоставлялись и всем работающим – и отдельно переводимым по работе на длительный срок. Указ 1960 года был уточнен Указом Президиума ВС СССР от 26 сентября 1967 г. N 1908-VII «О расширении льгот для лиц, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера» (с изменениями и дополнениями). В основном, именно заложенная в нем система льгот сохраняется по настоящее время.
Фото: Никита Кузнецов / GeoPhoto
Прежний избирательный характер северных льгот (с 1920-х годов по 1960 г.)
До того система северных льгот носила принципиально иной характер. Начиная с 1920-х годов и до 1960 г. северные льготы носили избирательный характер – они полагались только тем категориям работников, кто переводился в районы Севера из основной зоны расселения. Конкретные параметры и перечень районов Севера менялись, однако принцип оставался неизменным: это были компенсации не проживания в суровых природных условиях как такового, но компенсация ухудшения условий жизни для отдельных работников, которые направлялись в районы со сложными условиями проживания. Для жителей этих районов никаких льгот до 1960-х годов не полагалось.
Иными словами, льготы носили избирательный характер и предназначались для компенсации ухудшения условий жизни при переезде (а не вообще трудных условий). С учетом того, что паспортная система не предполагала самовольного перемещения по стране, было очевидно, что перемещение работника в неблагоприятные природные условия должно было осуществляться только в государственных интересах. Следовательно, не вставал и вопрос (поставленный выше) – о необоснованности отождествления суровых условий жизни и стратегической значимости проживания в них для государства как основание для выплаты льгот. При этом изначально Север стоял в ряду с другими категориями местностей, перемещение в которые было связано с ухудшением условий проживания – например, сельская местность.
Первым документом, вводившим территориально специфичные льготы, было Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 11.05.1927 «О льготах для работников государственных учреждений и предприятий в отдаленных местностях Союза ССР». Оно имело четкий критерий отдаленности, не только абсолютный (перечень районов, на которые распространяются льготы), но и относительный (соотнесенный с прежним местом проживания переезжающего лица): льготы получали «работники, переводимые (хотя бы по личной просьбе) или назначаемые на работу в государственные учреждения и предприятия в отдаленных местностях Союза ССР (ст. 2), если расстояние между первоначальным местом жительства и местом новой работы превышает 1000 километров железнодорожного пути или 500 километров иных путей сообщения, пользуются льготами, предусмотренными ниже». В то же время вводился «абсолютный» критерий отдаленных местностей, причем «Отдаленные местности разделяются на два пояса. К первому поясу относятся местности с особо тяжелыми условиями сообщения и связи с центром, с тяжелыми климатическими условиями и с особо низким культурным уровнем. Ко второму поясу относятся остальные отдаленные местности».
В последующие три года было принято более 10 частных постановлений, подразумевающих льготы для отдельных категорий работников – привлекаемых в удаленные местности (особенно вне крупных поселений), а также в отдельные отрасли сельского хозяйства, мелиорации и добывающей промышленности. Приоритетом в этот период пользуются периферийные, сельские или «вне крупных городских поселений» территории – или конкретные районы новых промышленных строек, куда, однако, привлекаются только конкретные недостающие специалисты. Например, постановления:
а) Совета народных комиссаров Союза ССР от 20 июня 1927 г. о мероприятиях по привлечению специалистов на работу в государственные промышленные, транспортные и сельскохозяйственные предприятия вне крупных городских поселений (Собр. Зак. Союза ССР, 1927, N 38, ст. 380);
б) Совета народных комиссаров Союза ССР от 24 апреля 1928 г. об изменении Постановления о мероприятиях по привлечению специалистов на работу в государственные промышленные предприятия вне крупных городских поселений (Собр. Зак. Союза ССР, 1928, N 26, ст. 232);
в) Центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров Союза ССР от 26 мая 1928 г. о льготах для работников, направляемых на работу в Камчатский и Сахалинский округа, Охотский и Ольский районы Николаевского округа и Селемджинско-Буреинский район Амурского округа Дальне-Восточного края (Собр. Зак. Союза ССР, 1928, N 35, ст. 312);
г) Центрального исполнительного комитета и Совета народных комиссаров Союза ССР от 26 февраля 1930 г. о льготах для специалистов, работающих в предприятиях цветной металлургии, расположенных в отдаленных местностях Союза ССР (Собр. Зак. Союза ССР, 1930, N 16, ст. 170).
д) Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 января 1932 г. «О распространении действия Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 г. "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках" на работников просвещения и медицинских работников г. Магнитогорска и городов Кузбасса» (СУ, 1932, N 13, ст. 65);
е) Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 февраля 1933 г. «О льготах для работников Нивастроя и Алюминьхимстроя» (СУ, 1933, N 15, ст. 51);
В последних случаях, по сути, реализуются прообразы особых экономических зон – но только в части привлечения кадров.
В 1930 году было выпущено «Положение о льготах для лиц, работающих в отдаленных местностях СССР и вне крупных городских поселений» (утв. ЦИК СССР N 42, СНК СССР 12.08.1930 N 204б). – снова характерна принципиальная периферийность территории льгот: крупные города намеренно исключаются из территории действия льгот.
Фото: Николай Карачев / GeoPhoto
Север как понятие
И только в начале 1930-х оформляется понятие Севера, причем одновременно как особой категории отдаленных местностей и как зоны получения льгот. Славин пишет: «Первая попытка определить южные границы районов Севера СССР в экономическом его понимании была сделана нами в работе ῝Размещение производительных сил на Севере во втором пятилетии, опубликованной в 1933 г.῝»[1]
Первым актом, где льготы были привязаны к территории Севера, а не вообще «удаленным местностям», стало принятое в 1932 году «Положение о льготах для лиц, работающих на Крайнем Севере РСФСР», принятое «В изъятие из постановления ЦИК и СНК Союза ССР 12 августа 1930 года о льготах для лиц, работающих в отдаленных местностях Союза ССР и вне крупных городских поселений (СЗ, 1930, N 41, ст. 427), утвердить и ввести в действие с 1 января 1932 года нижеследующее Положение о льготах для лиц, работающих на Крайнем севере РСФСР» (ст. 1 Положения)[2].
Постановление сопровождалось отдельно учрежденным перечнем районов Крайнего Севера (Постановление СНК РСФСР от 26.10.1932 «Об установлении территории, на которую распространяется действие постановления ВЦИК и СНК 10 мая 1932 г. о льготах для лиц, работающих на Крайнем севере»). В 1933 году Положение было распространено особым Постановлением СНК СССР от 07.07.1933 N 1404 «О льготах для работников главного управления северного морского пути, работающих за полярным кругом» на новую категорию работников – причем им были предоставлены самые высокие льготы.
Таким образом, льготы довоенного периода были избирательными, и предназначались для компенсации ухудшения условий жизни при вынужденном перемещении в интересах государства (а не плохих условий жизни в целом). При всех возможных претензиях к научному обоснованию районов Крайнего Севера общая логика не вызывает сомнений, и снимает вопрос о целесообразности «льготирования» проживания в суровых природных условиях как таковых.
Фото: Алексей Волков / GeoPhoto
Тотальная система льгот и последствия их введения
Между тем, введение тотальной системы льгот в 1960-е годы действительно вызвало некоторые неблагоприятные последствия, о которых писали многие ученые.
Льготы стали получать не только ценные сотрудники, которые переводились на Север, но «все желающие». В совокупности с тем, что одновременно был урезан абсолютный размер выплат, это привело к тому, что на Севере «формирование трудовых ресурсов стало происходить за счет малоквалифицированных кадров, низкой трудовой и гражданской дисциплины. Была утрачена преемственность опыта хозяйственного освоения Севера. Все это в конечном счете вызвало огромный перерасход трудовых, материальных и финансовых ресурсов». (Васильев В.В., Селин В.С. Методология комплексного природнохозяйственного районирования северных территорий и Российской Арктики. Апатиты: КНЦ РАН, 2013, стр. 104—105).
Большинство научных работ по освоению Севера 1970-х годов констатируют вредность проживания на Севере для здоровья населения. Однако вредность рассматривается как аргумент в пользу ограничения численности населения Севера – а не «компенсации» его физиологических затрат, например: «На Севере обустройство и содержание человека обходится в 3–5 раз дороже, чем в средней полосе, поэтому первоочередной является задача сокращения численности населения, привлекаемого из других районов» (Прогнозы расселения и планировки городов Крайнего Севера. Под ред. канд. арх. Л.К. Панова. Л.: Стройиздат (Ленинградское отделение), 1973. 200 с. Стр. 4).
В 1980-е иркутские ученые также писали о «странных» последствиях тотальных льгот, в результате введения которых жители «приграничных» территорий переезжали буквально на несколько километров на север с целью попасть в районы выплаты северного коэффициента – экономическая бесполезность таких последствий северных льгот для народного хозяйства очевидна.
Таким образом, система северных льгот, рассчитанная на привлечение населения в районы Крайнего Севера, буквально противоречила научно обоснованным рекомендациям по освоению этой территории.
Причины введения тотальных льгот сложно установить однозначно. С одной стороны, такая мера устраняла существовавшие к началу 1960-х годов перекосы, когда в одном и том же населенном пункте действовали разные системы льготы для работников разных отраслей: а коэффициенты действительно различались по отраслям. С другой, по всей видимости, система «тотальных» льгот стала результатом специфической территориальной политики хрущевской эпохи, выразившейся в выделении Совнархозов как объектов управления экономикой. И совнархозы, и северные льготы 1960-х подразумевают отход от оперирования отраслевыми категориями (в случае льгот – категориями работников) в пользу оперирования целостными территориями.
В речи Н.С. Хрущева на XX съезде КПСС большое внимание было уделено «повороту на Восток» – при этом интересно, что еще не были открыты крупные нефтяные и газовые запасы Западной Сибири, а поводом для развития восточных районов страны был их энергетический потенциал: «Задачи дальнейшего увеличения объема промышленного производства настоятельно требуют вовлечения в хозяйственный оборот новых источников сырья, топлива, электроэнергии и, прежде всего, мобилизации огромных природных ресурсов восточных районов страны.
Необходимо напомнить, что в восточных районах сосредоточено до 75 процентов всех имеющихся в СССР запасов угля и до 80 процентов гидроэнергии, четыре пятых лесных богатств, основные запасы цветных и редких металлов, огромные ресурсы химического сырья, железных руд и строительных материалов. <…> Вот, товарищи, насколько выгодно нам шире осваивать энергетические ресурсы Востока! В ближайшие 10 лет мы должны превратить Сибирь в крупнейшую базу Советского Союза по добыче угля и производству электроэнергии, в основную базу теплоемких и энергоемких производств, особенно производства алюминия, магния и титана, а также электрометаллургии, углехимии и электрохимии». (из речи Н.С. Хрущева на XX съезде КПСС, 1956).
При этом предполагалось не просто добыча ресурсов Севера с поставкой их в развитые районы страны (как в 1970-е годы), но именно комплексное развитие восточных территорий. Директивы XX съезда предполагали «обеспечить улучшение размещения производительных сил, приближение промышленности к источникам сырья, топливно- энергетическим ресурсам и к районам потребления. Осуществить правильную специализацию и комплексное развитие хозяйства экономических районов с учетом более эффективного использования их природных и трудовых ресурсов в целях повышения производительности общественного труда».
Предполагалось и «обеспечить правильное размещение высших учебных заведений в стране; расширить подготовку специалистов в учебных заведениях, расположенных в районах Урала, Сибири, Дальнего Востока и Казахстана, для удовлетворения растущих потребностей этих районов в специалистах». Пожалуй, только задачами такого комплексного преобразования восточных районов в «полноценные» экономические районы, аналогичные тем, что сложились на ранее освоенных территориях, можно объяснить меры по тотальному заселению восточной части страны.
Впоследствии задачи освоения восточных районов радикально изменились, исследователи стали обосновывать минимизацию населения в новых районах и развитие вахтового освоения, но система льгот уже закрепилась в соответствие с задачами XX съезда КПСС.
***
Надежда Замятина, специально для GoArctic
[1] Славин С.В. Промышленное и транспортное освоение Севера СССР. М.: Экономиздат, 1961. Стр 7.
[2] Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 10.05.1932 «Об утверждении Положения о льготах для лиц, работающих на Крайнем севере РСФСР»
