Север как окраина, или За что дают льготы? Часть третья
Дореволюционные источники северных льгот: окраины
Зверобойная лодка с малой артелью. Н. Шабунин. Путешествие на Север. 1906 г.
Первую часть читайте здесь, вторую здесь.
Север и другие территории
Большинство исследователей ведет отсчет системы северных льгот с 1920-х годов, однако на самом деле она наследует дореволюционной системе (на что первым обратил внимание В.В. Фаузер (В.В. Фаузер и соавторы: Фаузер В.В., Лыткина Т.С., Фаузер Г.Н. Государственные преференции для населения отдалённых и северных территорий России // Арктика и Север. 2017. № 29).
Прообразом выделения районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в современном трудовом законодательстве стало Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдалённых местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского 1886 г.[1] (отдельные уточнения вносились вплоть до 1909 г.).
Север здесь стоял в одном ряду с целым рядом территорий, отнюдь не отличающихся климатической суровостью: особыми преимуществами гражданской службы пользовались служащие: 1) в отдаленных местностях: а) в генерал-губернаторствах: Приамурском, Иркутском, Степном и Туркестанском; б) в губерниях Тобольской и Томской; в) в областях Уральской и Тургайской (кроме служащих в Областных Управлениях); г) в Закавказье и в округах Грозненском, Хасав-Юртовском, Веденском, Аргунском и Кизлярском – Терской области; д) в уездах Александровском, Кемском, Мезенском, Печорском, Пинежском, Онежском и Холмогорском – Архангельской губернии; е) в уездах Повенецком и Пудожском – Олонецкой губернии, и ж) в уездах Яренском и Устьсысольском – Вологодской губернии. 2) В губерниях Западных. 3) В губерниях Царства Польского.
Концептуальной базой для разработки данного Положения стало, по-видимому, уже укоренившееся к моменту его разработки представление о разделении территории Российской империи на две части – окраины и внутренние губернии.
Уровень освоенности (как и расстояние до столицы или, допустим, экономических центров) не имело особого значения (так, к окраинам относилось, например, вполне освоенное в хозяйственном отношении Царство Польское). Насколько можно судить из исторической литературы, речь шла скорее об институциональной освоенности: на окраинах не создавались земства и некоторые другие институты; не было и института дворянства. Иными словами, окраины характеризовались недостаточным уровнем развития «нормальных» (для внутренних губерний) институтов.
Такое отставание окраин объясняется финансовыми причинами: «”Внутренние губернии” … представляли губернии, управляемые общероссийским законом и имеющие общероссийский управленческий аппарат: земства, выборных мировых сущей и земских начальников… Среди неэтнических причин, препятствовавший распространению внутренних учреждений управления на окраинах, следует выделить финансовый фактор, хотя последний не привлекает должного внимания историков. Дело в том, что периферийные учреждения, как правило, требовали гораздо меньших расходов казны, чем внутренние, общероссийские. Казаки и военно-народное управление стоили намного дешевле, чем регулярные армии и общероссийские административные и судебные учреждения… Было бы очень трудно ввести дорогостоящие внутренние учреждения в этих регионах, которые и без того приносили казне больше расходов, чем доходов. Малонаселенность и отсутствие местных дворян на этих окраинах сделали бы общероссийские учреждения еще более дорогостоящими»[2].
Онтологически такое разделение идентично делению территории страны на «нормальную» (зона действия «обычных», общенациональных законодательных норм – и «ненормальную», для которой разрабатывается свод мер, имеющих территориально ограниченное поле применения. По сути, «ненормальная» зона страны является гетеротопией по Фуко: это зона, на территории которой отменяется/корректируется действие обычных правил поведения, норм и т.д. Подобная корректировка направлена на обеспечение приемлемого функционирования на исходно «ненормальных» территориях хозяйства, и в частности, обеспечение работы государственного аппарата, обеспечения базовых гарантий гражданам и приемлемого уровня национальной безопасности.
Петрозаводск, общественная пристань. Олонецкая губерния. Источник: rk.karelia.ru
Прогонные, отпуска, надбавки и пенсии
Конкретный характер мер, тем не менее, в значительной степени был обусловлен местной спецификой: так, для наиболее удаленных районов предполагались повышенные нормы выплаты прогонных и более длительный отпуск. Вводились меры, направленные на закрепление служащего на период трудовой деятельности (прообраз надбавки за стаж работы в районах Крайнего Севера), а именно, меры по введению дополнительных надбавок за выслугу лет.
Меры были территориально дифференцированы (путем выделения категории «особых губерний», а также путем перечисления территорий применения конкретных пунктов Положения; здесь можно усмотреть аналог будущих северных коэффициентов. Территориальная дифференциация относилась к начислению надбавок за выслугу лет, отпускам, пенсиям и др. В целом, содержательное ядро мер поддержки, заложенное в положении 1886 года, в основных чертах сохранилось вплоть до Трудового кодекса нашего времени.
Таким образом, исходная система будущих северных льгот имеет следующие отличия:
-
льготы были избирательными (только для государственных служащих, переезжающих на окраины);
-
льготы были ориентированы на компенсацию;
-
система льгот предполагала возвращение по окончании службы к предыдущему месту жительства (за казенный счет), то есть льготы не были ориентированы на «заселение» окраин;
-
льготы вводились для части страны, на которой отсутствовал полный набор институтов, обеспечивающих определенный набор услуг для граждан (в частности, земские врачи, земские учительницы и т.п.).
Последнее обстоятельство особенно интересно: набор льгот (впоследствии трансформированный в систему северных льгот) изначально вводился, имея конечной целью компенсацию невозможности «нормальными методами» организовать полный набор услуг на относительно недавно присоединенных территориях.
В свете предложенных в главе 1 положений, система льгот 1886 года отражала различие порогового расстояния для разных отраслей общественной жизни. Окраины входили в зону государственного управления Российской империи – однако пороговое расстояние в части организации отдельных институтов (земства и др.) было меньше, чем политические границы государства. Отчасти невозможность организации полного набора институтов была связана с редкой плотностью населения в большей степени, чем с расстоянием, а в основном – с иными этническими традициями (что, впрочем, тоже можно интерпретировать как пороговое расстояние в социокультурном пространстве, о чем говорилось выше). Соответственно, для компенсации «недохода» части государственных услуг до окраин и вводились льготы, положившие основу северных льгот.
Н. Шабунин. Путешествие на север. 1906 г.
Крайний Север и госполитика
Следовательно, Север, исторически в контексте госполитики – не столько «суровая» в природном отношении территория, сколько именно окраина, зона «недобора» институтов (стоявшая в одном ряду с Царством Польским).
После революции особый статус окраин в первую очередь был воспроизведен в отношении понятия «туземцев», которые были политкорректно в духе времени переосмыслены как «коренные народы». Здесь родилась одна из линий использования понятия «Крайний Север» как территории проживания коренных народов – эта линия и была положена в основу определения Севера Сергеевым (Сергеев М.А. К вопросу применении термина «Крайний Север») // Летопись Севера. Т. I. М., Л.: Издательство Главсевморпути. 1949).
Тогда же, в 1920-е годы было дано развитие и идее «удаленные местности» – в упомянутом выше Постановлении ЦИК СССР, СНК СССР от 11.05.1927 «О льготах для работников государственных учреждений и предприятий в отдаленных местностях Союза ССР», практически полностью повторившей систему льгот дореволюционной России.
Так, из дореволюционного положения проистекают две важных трактовки Севера – как зоны проживания «инородцев» (переосмысленных как «коренные малочисленные народы Севера») и как зоны отдаленности.
С введением «тотальных» льгот начинаются поиски оснований для льгот в области «дискомфортности». Можно предположить, что речь снова шла о необходимости для ученых «обосновать» решение руководящих органов страны о введении тотальных северных льгот – как десятилетием ранее писал Сергеев о необходимости обоснования Севера как «особого объекта исследования».
***
Надежда Замятина, специально для GoArctic
[1] Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдалённых местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского // Свод законов Российской империи в 16-ти томах. Том 3 / Под ред. И.Д. Мордухай-Болтовского. СПб.: Русское Книжное Товарищество «Деятель», 1912. С. 330–343. На данное Положение обратил внимание В.В. Фаузер и соавторы: Фаузер В.В., Лыткина Т.С., Фаузер Г.Н. Государственные преференции для населения отдалённых и северных территорий России // Арктика и Север. 2017. № 29. Стр. 90—127.
[2] Мацузато Камитака. Генерал-губернаторства в Российской империи: от этнического к пространственному подходу // Новая имперская история постсоветского пространства: Сборник статей (Библиотека журнала Ab Imperio). Казань: Центр исследований национализма и империи. 2004. Стр. 433—434.
