Арктика как особая экономическая зона. "Две Арктики"

Надежда Замятина
20 Января, 2021, 12:27
Арктика как особая экономическая зона. "Две Арктики"

Автор фото Игорь Георгиевский. GeoPhoto.ru


Чуть более полугода назад, 13 июля 2020 года Арктика, по сути, перестала быть в экономике «пустым звуком»: за юридическим понятием «Арктическая зона Российской Федерации» появились конкретные условия экономической деятельности. «Пустой звук» -- это, конечно, резковатое высказывание в отношении территории: Урал, или, допустим, Поволжье, и в этом ряду – Арктика – это, конечно, особая территория, обладающая многими интересными свойствами. Однако в ряду географических названий Арктика занимает необычное место: границы Урала никто не закрепляет особым указом Президента, тогда как сухопутные границы Арктики были определены в России исходно именно так -- Указом Президента Российской Федерации от 02.05.2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации». Обратим внимание: не Арктики, но Арктической зоны, а слово «зона» обычно подразумевает зону действия особого правового режима. О необходимости введения какого-то особого режима для Арктики говорилось много (в частности, ждали Закон об Арктической зоне[1]), однако потребовалось шесть лет, чтобы такой режим был создан Федеральным законом № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации». Таким образом, в случае России, Арктика – не просто природный объект, но территория определённого правового режима – в отличие от Урала или Поволжья.

Появление системы «арктических льгот» по новому Федеральному закону «в быту» вызвало много стереотипов – в основном, связывающих новые льготы с ранее существовавшей системой «северных льгот». Строго говоря, эти две системы льгот – северные и арктические – формально не связаны друг с другом, однако в некотором смысле их можно рассматривать как компенсацию издержек, которые приносят северные льготы предпринимателям – впрочем, не совсем «симметричную».


Арктика – для бизнеса, Крайний Север – для человека

То, что система северных льгот одновременно чревата обременениями для предпринимателей, – не новость. Если коротко, то система так называемых «северных льгот» ориентирована на человека-работника. Созданная ещё в советское время (в современном варианте система «северных льгот» действует, с небольшими поправками, аж с конца 1960-х) система льгот подразумевала дополнительные выплаты и надбавки и некоторые другие «блага» работникам за счёт единственного тогда работодателя – государства.

Система «северных» льгот (северные коэффициенты к заработной плате в зависимости от суровости природных условий проживания, надбавки за стаж проживания в районах Крайнего Севера, дополнительные дни отпуска, оплата дороги к месту проведения отпуска раз в два года и некоторые другие) действует до сих пор. При этом в 1990-е, несмотря на общую политику «оптимизации» трат на освоение Крайнего Севера, систему льгот не отменили – вот только работодателями стали, в большинстве, конкретные фирмы, которые тем самым обязали выплачивать работникам определённые «государственные» гарантии. Сложился явный дисбаланс: фирмы, работающие в районах Крайнего Севера (и это может быть как «Газпром», так и простая булочная или гостиница), оказались в невыгодном положении относительно своих более южных конкурентов.

Закон 2020 года определил льготы, в отличие от северных льгот, исключительно для предпринимателей (впрочем, надо понимать, что предприниматели – это, как минимум, рабочие места для работников, так что речь не о «благе» вообще, но о механизме поддержки).

По сравнению с системой «северных льгот», у новой «арктической» системы есть принципиальное отличие: северные льготы полагались всем по праву трудоустройства на северной территории, арктические – только тем, кто добьётся статуса резидента Арктической зоны. Иными словами, арктические льготы ещё нужно заслужить, а закон определяет не обязательность, но возможность следующих льгот[2]:

1. 10-летние льготы по налогу на прибыль (кроме добычных проектов);

2. 10-летняя компенсация 3/4 страховых взносов в отношении новых рабочих мест (кроме добычных проектов);

3. 12-летние льготы по НДПИ для проектов в сфере добычи и переработки твёрдых полезных ископаемых;

4. льготы на земельному и имущественному налогам;

5. получение земельных участков без торгов;

6. возможность создания на участке свободной таможенной зоны;

7. защита от избыточных внеплановых проверок со стороны надзорных органов;

8. квалифицированная защита в суде в случае споров с органами власти;

9. возможность получения льготного финансирования инвестиций со стороны кредитных организаций;

10. адресное сопровождение и помощь в решении любых проблем со стороны федерального министерства.

Для получения статуса резидента нужно выполнить ряд условий – в частности, заявить к реализации в Арктической зоне новый инвестиционный проект[3] (в крайнем случае, реализовать новые для него самого виды предпринимательской деятельности), причём общая сумма капитальных вложений не может быть менее одного миллиона рублей. Иными словами, проект направлен чётко на расширение бизнеса в Арктике. Система северных льгот, напротив, была ориентирована на «удержание», «закрепление» (во всяком случае, на это работала «стажная» надбавка. Не удивительно, что в случае необходимости привлечения нужных специалистов некоторые региональные руководители убирают механизм её постепенного накопления – как это было сделано, например, на Ямале годом ранее).

«Мы пока ещё нигде не озвучивали, а решение уже принято. С 1 января в части бюджетной сферы, где работает очень много ямальцев, отменяем принцип накопления северных, — сообщил Дмитрий Артюхов. — Люди, приехавшие на Ямал, смогут получать максимальный северный коэффициент сразу, с первого дня работы. Так мы сможем привлечь специалистов в самые остродефицитные профессии».

По словам губернатора, часто хороших врачей или учителей, которых приглашали на Ямал, не устраивала зарплата из-за отсутствия северных надбавок, которых нужно ждать три-четыре года. С 1 января этот вопрос снимается.

https://www.znak.com/2019-12-02/artyuhov_otmenil_princip_nakopleniya_severnyh_nadbavok_dlya_vrachey_...

 

Таким образом, Арктическая система – более амбициозная, «фронтирная» по своей сути – но и радикально более адресная, чем предыдущая, и действительно, по многим своим свойствам похожа на особую экономическую зону, о чём упоминали её создатели[4]. Для получения льгот требуется подача заявки через специальный портал, там же можно узнать информацию об утверждённых получателях – так называемых «резидентах Арктической зоны». Реестр недвусмысленно показывает, что арктические льготы – удел избранных. На дату написания этого материала, 19 января, то есть через полгода после принятия закона, в реестре резидентов Арктической зоны числилось всего 38 компаний и индивидуальных предпринимателей: 13 в Мурманской области, 11 в Карелии, 6 в Архангельской области, по 2 в ЯНАО, Республике Коми и Республике Саха (Якутия), по 1 в Красноярском крае и на Чукотке. В целом, более-менее пропорционально не столько численности населения, сколько разнообразию экономики: монопрофильные регионы резко выделяются сравнительно меньшим числом проектов – во всяком случае, в первое время.

По отраслевой принадлежности в число первых получателей поддержки попали очень разные проекты – от строительства нового порта в Мурманской области (Лиинахамари) или начала добычи угля на Таймыре (ООО «Северная звезда») до открытия прачечной в Салехарде и производства красок «АПИЛА» в Костомукше (кстати, только по этому закону вошедшей в Арктическую зону). Немало проектов в сфере транспорта, пищевой промышленности, производства пуховых изделий и др.

Если резюмировать отличия двух существующих систем «географических льгот», получим:

Льготы районов Крайнего Севера («северные льготы») – работникам, всем по месту работы (с соответствующими обременениями для работодателей).

Арктические льготы – предпринимателям (они же работодатели) – и только при условии реализации нового инвестпроекта стоимостью от 1 млн рублей, при выполнении определённых условий – на новый инвестпроект.


Территории льгот: проблемы и курьёзы

Система «северных льгот» определяет их по сплошному зональному принципу: на «северные» льготы претендует любой работник, занятый в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Заметим, что сам принцип территориальности льгот несколько спорный. «Северные льготы» -- институт «сформованный» в очень специфическое время – эйфорическое время массированного освоения нефтяных и газовых богатств Западной Сибири, перестраивавшего, по сути, всю экономику страны, и вместе с тем – карту. Более ранние варианты подразумевали более адресный принцип предоставления льгот – сотрудникам определённых «прорывных» или социально значимых отраслей, льгот в случае переезда на дальнее расстояние и др[5] -- практически по тому же принципу сейчас предоставляется ряд льгот, учреждённых правительствами отдельных регионов: в основном, для представителей дефицитных профессий. Между тем, «сплошные» льготы – при очевидной простоте формирования сферы применения – зачастую приводят к несколько странным «перекосам», и конечно, к «обострению» проблемы границы между «Севером» и «Несевером».


Иркутские ученые В.П. Мосунов, Ю.С.Никульников и А.А. Сысоев обращали внимание на «обезлюдение» территорий, с юга прилегающих к границе Крайнего Севера: действительно, можно ведь жить на 20 км севернее – то есть практически в тех же условиях, и иметь льготы.
Источник: Мосунов В П., Никульников Ю. С., Сысоев А. А. Территориальные структуры районов нового освоения. – Новосибирск: Наука, 1990.


За рубежом похожий принцип применяется в Канаде – но там он влечёт радикально меньшие финансовые обязательства, к тому же обременяющие федеральный бюджет. Есть примеры отдельных территориальных программ – например, программа ЕС «Северные периферии и Арктика», реализованная в 2014—2020 годах, – но это уже абсолютно частные программы, связанные с поддержкой каких-то конкретных направлений экономики или социальной сферы в течение определённого времени; такие частные программы и/или организации с определённой территорией деятельности есть и в Канаде – например, организация «Полярное знание Канады» (Polar Knowledge Canada -- POLAR) или государственная программа «Питание в Северной Канаде» (Nutrition North Canada[6]).


Территория действия программы ЕС «Северные периферии и Арктика», реализованной в 2014—2020 годах. Источник.

 

Вернёмся к России. «Сплошной» принцип «льготирования» Крайнего Севера перешёл на Арктическую зону[7]. Не удивительно, что за вхождение в состав Арктической зоны Российской Федерации развернулась настоящая борьба ещё до того, как стало понятно, какие же преференции будут стоять за этим понятием. Сухопутные территории АЗ РФ, определённые указом президента от 2014 года, несколько раз расширялись (самым «весомым» расширением было включение в неё «второй линии» якутских улусов -- в редакции Указа Президента Российской Федерации от 13.05.2019 № 220).

Несколько пикантная ситуация сложилась с принятием Федерального закона № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации»: он определил новые, ещё более расширенные по сравнению с последним указом президента, границы Арктической зоны РФ – впрочем, с оговоркой, что они определяются только «в целях настоящего Федерального закона под Арктической зоной Российской Федерации (далее -- Арктическая зона)». Таким образом, формально в России как бы две Арктики – одна по указу президента Российской Федерации от 13.05.2019 № 220 (однако в строгом смысле слова за этими границами нет никаких экономических механизмов), другая -- по Федеральному закону № 193-ФЗ «О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации» -- и это границы, собственно, особой экономической зоны.

В последние дни в СМИ и особенно телеграмм-каналах (адекватное  разъяснение дано «Капитаном Арктика») активно обсуждается перспектива принятия очередных поправок к указу президента РФ от 02.05.2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» -- и это было бы, очевидно, логичным актом слияния «президентской» и «предпринимательской» Арктик воедино.

В настоящее время самая «широкая» Арктика – предпринимательская. В отличие от «обычной» (закреплённой действующим на данный момент президентским указом) Арктики, «предпринимательская Арктика» включает:

а) в Республике Карелия: муниципальное образование "Калевальский национальный муниципальный район", муниципальное образование "Костомукшский городской округ", муниципальное образование "Сегежский муниципальный район" – то есть три новых муниципальных образования (помимо муниципальных образований "Беломорский муниципальный район", "Лоухский муниципальный район" и "Кемский муниципальный район");

б) в Республике Коми: муниципальное образование городского округа "Инта", муниципальное образование городского округа "Усинск", муниципальный район "Усть-Цилемский" (помимо городского округа «Воркута»);

в) в Красноярском крае: сельское поселение "Посёлок Суринда", сельское поселение "Посёлок Тура", сельское поселение "Посёлок Нидым", сельское поселение "Посёлок Учами", сельское поселение "Посёлок Тутончаны", сельское поселение "Посёлок Ессей", сельское поселение "Посёлок Чиринда", сельское поселение "Посёлок Эконда", сельское поселение "Посёлок Кислокан", сельское поселение "Посёлок Юкта" Эвенкийского муниципального района (помимо муниципального образования город Норильск, Таймырского Долгано-Ненецкого и Туруханского муниципальных районов).

Но вернёмся к вопросу, с которого начали: новые «арктические» льготы в некотором смысле компенсируют предпринимателям (конечно, при условии, что они становятся резидентами Арктической зоны) затраты, возложенные на них в связи с обеспечением «северных льгот». Возможность «компенсации 3/4 страховых взносов в отношении новых рабочих мест» можно рассматривать как прямой «ответ» Арктики северным обременениям предпринимателей, связанным с северными льготами (как уже говорилось, законодательство в отношении северных льгот, в первую очередь – Трудовой кодекс РФ, возлагает на предпринимателей обязательства, а Закон о поддержке предпринимательства в АЗ РФ протягивает им руку помощи).

Однако даже в расширенном варианте Арктика – намного «уже» районов Крайнего Севера, не говоря уже о «приравненных к ним местностях». Так, например, Магаданская область вся относится к районам Крайнего Севера, но не к Арктике (действуют северные льготы и не действуют арктические); к районам Крайнего Севера относится и, допустим, Якутск – но он тоже не считается «арктическим».

Карта

Автор карты Р.В. Гончаров. 


Таким образом, хотя изменения в вопросе законодательных рамок развития Севера и Арктики, проведённые в 2020 году, по сути, революционные, система, вероятно, ещё будет меняться.

Конечно, при дальнейших изменениях важно было бы определиться с самим принципом поддержки: если речь идёт о проживании в условиях с суровым климатом – возникает вопрос «зачем задерживать там людей?». Если речь идёт о сохранении населения в стратегически важных – с политической или экономической точки зрения – регионах, то тогда при чём тут климат «вообще», можно ведь выделить стратегически значимые регионы (точки) с неблагоприятными условиями. В последнем случае, кстати, льготы могли бы быть более весомые, чем почти «нивелировавшиеся» к современному времени надбавки и коэффициенты. С другой стороны, проблема северных льгот исключительно болезненна, и любые подвижки в ней – особенно после опыта экстренного «ухода» с Севера государства в 1990-е годы – будут восприняты острее подвижек во многих других системах государственного регулирования. Поэтому едва ли стоит ожидать радикальных изменений. Скорее, «Крайний Север» будет столь же тихо терять сравнительную значимость, как это происходило в последние десятилетия, – а вот «борьба за арктичность» может продолжиться, потихоньку растягивая Арктику от приморской полосы (как изначально задумывалось) всё больше на территории районов Крайнего Севера.


Автор: Надежда Юрьевна Замятина, канд. геогр. наук, ведущий научный сотрудник географического факультета МГУ им. Ломоносова, зам. ген. директора Института регионального консалтинга.




[1] Подробнее см.: Институт регионального консалтинга: Рабочие тетради. Выпуск 1. Арктическое право России: Каким ему быть?. — [б. м.]: Издательские решения, 2018. — 402 сhttps://963a4334-2b68-4690-8cbf-11e0da0f83f6.filesusr.com/ugd/f29d46_9951983ae80c435397c48787988d0d42.pdf

[2] Краткое изложение системы льгот приводится по публикации замминистра Дальнего Востока и Арктики А.В. Крутиков в своем фейсбуке: https://www.facebook.com/alex.krutikov.92/posts/3298210203567674.

[3] Инвестиционный проект в целях настоящего Федерального закона признается новым, если на дату направления заявки объем капитальных вложений, осуществленных при реализации инвестиционного проекта, не превышает двадцати пяти процентов от общего объема капитальных вложений, предусмотренных бизнес-планом указанного проекта, без учета расходов на приобретение права пользования участками недр (при наличии).

[4] «Вся Арктическая зона России стала крупнейшей в мире специальной экономической зоной», -- писал замминистра Дальнего Востока и Арктики А.В. Крутиков в своем фейсбуке https://www.facebook.com/alex.krutikov.92/posts/3169584873096875

[5] https://goarctic.ru/society/chto-takoe-arktika-podkhody-k-opredeleniyu-granits/

[6] https://www.nutritionnorthcanada.gc.ca/eng/1415385762263/1415385790537

[7] История выбора границ Арктики очень подробно дана в монографии: Жуков, М.А. Определение состава Арктической зоны Российской Федерации: монография / М.А. Жуков, В.Н. Крайнов, Д.А. Попов. – Сыктывкар: ГОУ ВО КРАГСиУ, 2018. – 251 с. – (Серия «Арктическая зона Российской Федерации как объект государственного управления»).



далее в рубрике