"Как нам обустроить Арктику"

Специфические особенности Арктики, требующие создания и развития нормативного правового обеспечения

Бюджетный (трансфертный) сектор занимает в Арктике существенно более весомое место, чем в более плотно населённых регионах арктических стран — даже если речь идёт о странах со сложившейся рыночной экономикой. Так, если в целом в развитых странах в «нормальных» условиях плотно населённых территорий занятость в бюджетном секторе обычно составляет 5—25%, то во многих арктических регионах мира она составляет 30—50%, практически нигде не опускается ниже 20%, а в отдельных регионах — как Чукотский АО в России, Нунавик (административно-территориальное образование в составе Квебека) в Канаде — составляет более ¾ всей занятости.

Соотношение занятости в государственном и частном секторе по регионам Арктики. Источник: Urbanization and the role of housing in the present development process in the Arctic // Klaus Georg Hansen, Søren Bitsch and Lyudmila Zalkind (Editors). Nordregio report.

Развитие малого и среднего бизнеса затруднено и, как правило, требует целенаправленных законодательных усилий (в случае успеха которых достигается более сбалансированное развитие экономики арктических регионов и более высокий уровень комфорта для жизнедеятельности местного населения).

***

Очень специфична и важна сфера традиционного природопользования. При этом, если в отношении хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера уже предприняты хотя бы первичные шаги по выработке законодательства, адекватного специфике их жизнедеятельности, то в современной России в принципе отсутствует правовое регулирование традиционной хозяйственной деятельности старожильческого населения (не относящегося к числу коренных малочисленных народов Севера), зачастую уже не одним поколением проживающего в арктической зоне, нередко уже выработавшего нормы традиционного права (например, исторически сложившееся распределение рыболовных участков между местными семьями).

***

Огромную проблему в сфере строительства АЗРФ составляет вечная мерзлота. При этом для безопасности строений критично даже не само по себе наличие вечной мерзлоты, но изменения глубины оттаивания грунтов, связанные как с изменениями климата, так и с особенностями эксплуатации зданий и сооружений. Здания и сооружения, рассчитанные на эксплуатацию в одних условиях, оказываются в опасности в связи с протаиванием грунтов; зачастую в пограничной зоне распространения вечной мерзлоты складывается буквально критическая ситуация в сфере безопасности конструкций. Здесь практически невозможно разработать постоянно действующие строительные нормы и правила, которые обеспечили бы безопасность на длительный срок — рассчитывать можно только на постоянный мониторинг ситуации.

Из интервью с заведующим Игарской геокриологической лаборатории С.И. Сериковым (сентябрь 2018).

Изменения несущей способности фундаментов в зоне распространения вечномёрзлых пород в 1970-х—2000-х гг. (Changes in Foundation Bearing Capacity between the 1970s and 2000s). Источник: D. Streletskiy, N. Shiklomanov. (2016) Chapter 9. All Fall Down? Arctic Cities through the Prism of Permafrost 

Отраслевые проблемы нормативного правового регулирования социально-экономического развития АЗ РФ

В качестве примера недостаточного учёта арктической специфики можно привести технический регламент БКТС 018/2011, п. 1.6.10 приложения 6, устанавливающий требования к конструкции автомобилей скорой медицинской помощи, определяемые режимом эксплуатации до –40°С. Автомобили скорой помощи, соответствующие данным требованиям, по сути, непригодны к условиям эксплуатации в условиях Арктики значительную часть года. Это приводит к её ускоренному износу и нарушению условий безопасной эксплуатации.

Отдельная проблема — это запрет перемещений на автотранспорте по льду водоёмов — то есть, по сути, по традиционным трассам для многих районов Севера.

***

Излишние требования предъявляются и к автомобильному транспорту, что мешает оптимизации конструкции транспортных средств сообразно арктическим условиям. Так, например, долгое время применявшиеся приспособления адаптации автомобилей к условиям эксплуатации в Арктики, в том числе на зимниках, согласно современному законодательству, являются незаконными («незаводские технологические изменения») — в частности, лебёдки (используются для вытаскивания автомобилей из снега) и шноркели (нужны при пересечении небольших водных препятствий, т.к. являются воздухозаборниками для двигателя, установленными на уровне крыши). 

***

Содержание зимников зачастую оказывается непосильным для бюджетов местных муниципальных образований, оказывающихся в зависимости от циклов жизни месторождений полезных ископаемых. 

Пример. В период обустройства Ванкорского месторожения (Туруханский район Красноярского края) соответствующим подразделением компании «Роснефть» был проложен зимник от берега Енисея (Прилуки) для доставки на месторождение крупногабаритных грузов. По окончании периода обустройства необходимость в завозе речным транспортом отпала, и основные грузы стали завозиться на Ванкор со стороны Уренгоя, а участок зимника от Ванкора до Енисея оказался невостребованным. Однако именно он уже успел стать «дорогой жизни» (транспортной магистралью, обеспечивающей наиболее дешёвый из доступных вариантов завоза грузов в зимний период) для Игарки. Вопрос поддержки участка зимника от Игарки до Ванкора) ежегодно под вопросом (как правило, он решается всё же за счёт средств «Роснефти»). Очевидно, нужен более стабильный механизм поддержки жизнеобеспечивающей инфраструктуры удалённых посёлков.

Арктическое жильё

Многие технологии не подходят для использования в условиях Арктики или имеют существенные ограничения по применению. В частности, даже традиционное деревянное домостроение связано с повышенной пожароопасностью. Выходом должны стать современные инновационные технологии, сочетающие экологичность, повышенную прочность, устойчивость к воздействию окружающей среды, теплоэнергоэффективность, адаптированность к эксплуатации в условиях вечной мерзлоты. Одним из направлений отбора технологий должно стать «умное дерево» (с применением деревянных панелей CLT и клееного бруса LVL). Древесина — традиционный для Севера строительный материал – в современной зарубежной практике становится одним из наиболее востребованных инновационных материалов: например, в Западной Европе осуществляется целая программа по продвижению деревянного строительства «Деревянная Европа»2, в Канаде и некоторых других странах осуществлено строительство многоэтажных зданий из современных материалов на основе дерева. Предполагается, что использование древесины более целесообразно в НАО и на Севере Красноярского края — ввиду близости к крупным ресурсам леса в Архангельской области и в Республике Коми, и к южным районам Красноярского края, соответственно.

***

Начиная с середины 1950-х годов в силу целенаправленной политики на строительство в условиях Крайнего Севера капитальных (бетонных) строений были в значительной степени утрачены навыки строительства и эксплуатации традиционных (и более дешёвых) деревянных домов, несмотря на наличие успешных типовых проектов. Современное же «умное» дерево, основанное на использовании новых материалов, требует целенаправленной подготовки кадров. Решением может стать создание центра компетенций по применению строительных технологий, адаптированных к условиям Арктики, обязательное требование к застройщикам на прохождение обучения по применению современных технологий и/или сертификатов на применение определённых технологий и др.

***

Согласно федеральному закону от 27.12.2002 №184-ФЗ «О Техническом регулировании» экспертиза не проводится в отношении проектной документации таких объектов капитального строительства, как многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования. С 01.04.2012 введены в действия изменения в Градостроительный кодекс (ГрК) РФ, ст. 49, часть 3.4. о том, что проектная документация всех объектов, строительство которых финансируется за счёт средств бюджетной системы РФ, подлежит государственной экспертизе. Однако при приобретении таких зданий по программам переселения граждан из ветхого и аварийного жилья обязательная государственная экспертиза проектов и государственный технический надзор действующим законодательством не предусмотрены. В результате получило распространение строительство малоэтажных зданий с применением технологий и материалов, не адекватных жёстким условиям эксплуатации в АЗРФ.

Живая Арктика (маркетинговое продвижение продукции АПК)

«Сейчас мы ищем партнёра на Большой земле, который смог бы хранить оленину круглогодично на своих складах. Это необходимо, потому что у нас бывают серьезные перебои с транспортным сообщением. Чтобы получить доступ в розничные сети, нужно соблюсти несколько условий. Самое главное для них бесперебойная поставка и постоянное наличие товара на полках магазинов. Именно для этого нам и нужен партнёр». 

Источник цитаты.

В сложившихся условиях низкой транспортной доступности зачастую оказываются более выгодными нелегальные схемы поставки продукции.

Как правило, продукция передаётся в город с транспортным средством, возвращающимся «порожняком» после завоза груза в удалённые поселения — в основном, это разного рода колёсный и вездеходный транспорт, передвигающийся по зимникам. Специфика функционирования хозяйства удалённых регионов подразумевает завоз больших объёмов груза (топливо, продовольствие, потребительские товары) — и малые объёмы вывоза, поэтому существование «порожних» рейсов вполне очевидно. При этом водителям транспортных средств, доставляющих коммерческие грузы, выгодно даже за небольшую плату догружать порожние машины; эта практика распространена во многих районах Арктики. Вывозят, в числе прочего, мясо нелегально добытых диких оленей или нелегально убитых оленей, принадлежащих оленеводческим хозяйствам («которые отбились от стада, и их уже не ищут»), возможно — панты, рыбу.

Как показывает мировая практика, наиболее эффективным методом борьбы является сочетание усиления контроля с обеспечением доступности альтернативных путей решения проблемы — в данном случае — легального сбыта сельхозпродукции и тем самым — повышения доходности хозяйств.

 ***

Технологическая проблема связана с тем, что в настоящее время в некоторых районах Севера и Арктики налажено производство продукции из оленины — но нет глубокой переработки, выпуска медицинского сырья или БАДов на базе пантов, или хотя бы крови оленей, пригодной для производства продукции типа гематогена и др. Здесь наиболее сильны позиции Республики Якутии, Алтайского края. В других районах Севера и Арктики необходимо развитие производства новых видов продукции, организация качественной переработки шкур, рогов и др. — проблема, отчасти решаемая через сотрудничество с зарубежными партнёрами (например, просаливание шкур с применением барабана в хозяйстве Харп в НАО — по технологии, предложенной финнами).

Ещё одна проблема — это институционализация добычи ряда видов продукции, и в частности, пантового промысла, в настоящее время в значительной степени нелегального, но имеющего большие масштабы. Так, в частности, в ЯНАО годовой оборот промысла оценивается в 2,5 млрд рублей.

Цифровая тундра

Необходима «горячая линия» для консультаций жителей удалённых посёлков по вопросам сохранения здоровья, в том числе с учётом традиционно высокого уровня самоубийств среди коренных народов Арктики вообще и особенно высокой — в Ненецком автономном округе и на Чукотке — необходима «горячая линия» по проблемам психического здоровья и профилактики самоубийств, домашнего насилия, юридической и психологической помощи женщинам. С учётом низкого качества связи необходимо уже в ближайшее время предусмотреть возможность оказания простейших консультаций через мессенджеры и чаты.

***

Для развития оленеводства в рамках реализации подпрограмм дорожной карты FoodNet НТИ можно предложить реализацию следующих проектов:

1) Использование интеллектуальных меток для детального учёта поголовья и контроля за его состоянием («индивидуальный» учёт животного). При наличие доступного технологического интернета даже в пространственных условиях АЗРФ такие метки позволят уменьшить падёж животных за счёт правильной адресной организации ветеринарной обработки поголовья, своевременной выбраковки, оптимизировать использования коралей при проведении таких мероприятий. Система учёта существенно облегчит труд оленеводов и сотрудников ветеринарных служб. Ряд аналогичных проектов уже стартовал в 2017 году.

2) Использование БПЛА для оптимизации маршрутов перемещения стад, контроля качественного состава оленьих пастбищ, выбора оптимальных кормовых пятен (пастбищ) с учётом оленеёмкости, оповещения о нападениях хищников.

3) Оптимизация работы мясозаготовительных и перерабатывающих комплексов за счёт плотной интеграции с транспортно-логистическим комплексом округа.

Сегодня высказываются предложения восстановить тотальный учёт поголовья оленей с применением авиации — однако очевидно, что в перспективе эта задача должна решаться с помощью более современных технологий (БПЛА, электронные метки). В числе прочего, электронный учёт оленей позволит уменьшить потери от нелегального вывоза оленины.

Арктическое предпринимательство

Речь идёт о введении целевой субсидии на компенсацию проезда сотрудника малого (среднего) предприятия к месту отдыха и обратно, предусмотренного Трудовым кодексом для районов Крайнего Севера за счёт средств регионального бюджета. Данная мера направлена на легализацию сотен индивидуальных и малых предпринимателей автономного округа, которые предпочитают работать «втемную», чтобы не платить предусмотренные законодательно северные обязательства. Данная мера имеет радикальный характер, потому что затрагивает реально всю толщу современных легальных и теневых предпринимателей региона — а действующие и очень значительные по меркам других регионов меры господдержки затрагивают лишь незначительную долю всего местного предпринимательского сообщества. Таким образом, охват этой мерой по числу получателей из числа предпринимателей будет кратно превосходить все действующие направления поддержки.

Абсолютно закономерно, что эта радикальная мера будет внедрена именно в тот арктический регион [имеется в виду НАО. - прим. Т.Ш.], который (наряду с Чукотским автономным округом) является абсолютно замыкающим в российской Арктике по ключевым показателям развития предпринимательства. Например, при общей численности занятых 33,2 тыс. человек доля занятости в малом и среднем предпринимательстве составила в 2016 году 14,6%, что существенно ниже среднероссийского значения и показателей других арктических регионов.

Предполагается, что за счёт легализации сотен и тысяч предпринимателей автономного округа, которые будут платить единый налог, удастся практически скомпенсировать в краткосрочной перспективе объем дополнительных бюджетных выплат и дополнительных поступлений в бюджет.

С учётом же долгосрочной перспективы расширения легализовавшегося бизнеса, возможной перерегистрации части предприятий соседних регионов можно будет выйти на безубыточность уже в среднесрочной перспективе 3—5 лет.

***

Еще в 1990-е годы в Госкомсевере России вставал вопрос о том, что в своём существующем виде программа северного завоза никак не стимулирует регионы к замещению завоза собственным производством продовольствия, энергоносителей на месте. Выдвигались предложения, чтобы часть «завозных» денег шла на финансирование в регионах создания собственных мини-НПЗ, продовольственных баз и др. Однако эти здравые идеи никогда не были реализованы, потому что финансирование северного завоза — это федеральная ответственность, федеральные бюджетные средства, а замещение завоза собственным производством на месте — это ответственность регионов и регионального бюджета: бюджеты разные, хотя источник ресурсов один — российское государство. Кроме того, существовали и могущественные интересы различных транспортных операторов, заинтересованных как можно дольше за бюджетные деньги сохранять гарантированный спрос на транспортные перевозки завозных грузов, на перевалочные работы на складских базах и др. И сами региональные и местные власти не были сильно заинтересованы отказываться от федеральных бюджетных средств, которые им гарантированно предоставлялись в последние полтора десятилетия в рамках государственной помощи по программе северного завоза, практически в неуменьшающихся объёмах.

Развязка завозной проблемы невозможна из федерального центра, она может быть найдена только в конкретных местных решениях, с учетом местной специфики, особенностей транспортно-географического положения и потенциала «импортозамещения». Увязку северного завоза и его замещения никогда не удавалось найти на федеральном уровне — и это закономерно, потому что никто так не чувствует эту проблему, как местный уровень конкретных муниципальных образований и городских округов. Но у них, как правило, нет ресурсов для замещения завоза собственным производством. А региональный уровень уже так обостренно эту проблему не чувствует, предпочитая инерционно получать ежегодную «пайку» федеральной помощи.

***

В современной российской практике организации северного завоза — поставки критического продовольствия, угля, нефти, нефтепродуктов в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, с которыми отсутствует круглогодичная наземная связь, — данная федеральная программа стоимостью в десятки миллиардов рублей не содержит никаких стимулов регионам для замещения ввоза собственным производством продовольствия и энергоносителей. Это разные программы, разная отчётность, нигде и никогда не увязанные воедино. Более того, никаких стимулов у регионов при реализации программы северного завоза к экономии федеральных бюджетных средств не возникает. Поэтому задача формирования новых стимулов поведения лиц, принимающих решения по сопровождению программы северного завоза, в регионах и муниципальных образованиях, а ещё более — стимулов к созданию собственных (местных) источников продовольствия, котельного и печного топлива выдвигается как важнейшая.

Подготовила Татьяна Шабаева