"Международное право может прочитываться по-разному": беседа с Михаилом Ремизовым

11 мин
13 Июля, 2018, 05:35
"Международное право может прочитываться по-разному": беседа с Михаилом Ремизовым

О первостепенных задачах России в Арктике и возможностях гибкого подхода к арктическому законодательству, в том числе международному праву, мы беседуем с президентом Института национальной стратегии, членом Государственной комиссии по вопросам развития Арктики Михаилом Ремизовым.


Михаил Витальевич, согласитесь ли вы, что освоение Арктики важно настолько, что его даже можно рассматривать как национальную идею России?

Михаил Ремизов: Можно спорить о том, что такое национальная идея, но освоение пространства – несомненно, наша судьба. Это то, чем была создана Россия как таковая и то, что русские делали в своей истории достаточно успешно, включая движение на восток через Северный Ледовитый океан. И сегодня по совокупности компетенций, касающихся жизнедеятельности человека в Арктической зоне, Россия является лидером. Кстати, это делает Арктику удобной повесткой для международного диалога: здесь с Россией нельзя не считаться.

Если говорить об особом значении Арктики в общем контексте освоения пространства страны, то очевидны три больших акцента. Первый – это безопасность. Север – это потенциальное направление ракетных ударов; в Арктике сосредоточена добывающая и газотранспортная система, уязвимая с военной точки зрения и критически важная для всей энергосистемы страны. Второе – это добыча природных ресурсов. Причём с точки зрения природопользования Арктика – это наш сегодняшний день, а не только завтрашний. Это основной регион добычи по природному газу, ряду цветных и редкоземельных металлов. Третье – это транспортная связанность территории. Северный морской маршрут является важнейшей широтной скрепой страны, наряду с Транссибом.

Насколько произвольно деление «холодных» российских территорий на Север и Арктику? Приходилось слышать, например, такое обоснование: Арктика – это районы, которые жизненно важны для поддержания Северного морского пути. С другой стороны, вероятно, будут продолжаться попытки (например, в Якутии) включить в Арктику районы, которые не имеют непосредственного отношения к СМП. Где разумная граница?

Михаил Ремизов: Есть некоторое количество критериев отнесения территорий к Арктической зоне – геофизические, биологические, административные, экономико-географические. Я думаю, с экономико-географической точки зрения – а она для госуправления всё-таки основная – понимание арктических территорий как преимущественно связанных с морскими акваториями вполне разумно. Условия жизни за пределами формальных границ Арктической зоны могут быть не менее суровыми. Но для того, чтобы учитывать это в социальной политике, не обязательно «присоединять» территории к Арктике.

Вообще, я бы сказал, что для определения социальных мер поддержки границы Арктики являются слишком узкими, а для инвестиционных – слишком широкими. Если мы говорим об особых природных  и социальных условиях, накладывающих отпечаток на труд, образ жизни и здоровье людей, – такие условия есть не только в Арктике. Я имею в виду и климат, и транспортную доступность, и другие подобные факторы, которые должны учитываться в социальной политике. А вот с точки зрения формирования особого инвестиционного режима нужны единицы более дробные, чем Арктическая зона.

В некоторых программных документах заложена идея «опорных зон». Видимо, они и должны выполнять эту роль единиц управления экономическим развитием. Но если перечень опорных зон подгоняется под список арктических субъектов федерации, понятно, что это формально-административный подход, а не реальное вычленение экономико-географических кластеров. Какими они должны быть и как их формировать – мне кажется, это вопрос более важный, чем вопрос о сухопутных границах АЗРФ. Есть концепция управления прибрежными зонами, широко применяемая в международной практике и делающая акцент на сопряжённом развитии морской деятельности и прилегающих территорий. Есть концепция минерально-сырьевых центров, вокруг которых выстраивается основная хозяйственная деятельность в Арктике. Специалисты спорят, какая методология должна быть взята за основу, но это вопрос, представляющий не только академический интерес. Это вопрос формирования адекватных единиц для госуправления в Арктике.

Закон об Арктической зоне РФ обсуждают уже не первое десятилетие. Что, на ваш взгляд, непременно должно быть в этом законе?

Михаил Ремизов: Я не уверен, что отдельный закон об Арктической зоне необходим. Нужна актуализация всего законодательства на предмет арктической специфики, выявление противоречий и пробелов регулирования, которые касаются Арктики. Это большая кропотливая работа, которую нельзя подменить принятием очередного рамочного закона. Большая часть задач может быть решена внесением поправок в действующие нормативные акты.

А пробелы регулирования здесь, конечно, есть. К примеру, навигация по СМП допускается только с разрешения администрации СМП, но механизмов пресечения нарушений не существует. Без этого декларируемый, опять же, в законодательстве статус СМП как национальной транспортной артерии остаётся сугубо декларативным.

Относительно отдельного закона по Арктике спорят, есть ли для него предмет регулирования. Возможно, таким предметом может быть как раз выделение экономико-географических кластеров, которые будут единицами государственной политики в Арктике. Причём, опять же, здесь нужно не какое-то рамочное решение, а реальные механизмы для планирования и координации. Если мы выделяем некий территориально-хозяйственный комплекс, то мы определяем приоритеты хозяйствования, природопользования на какую-то перспективу – причём замечу: одни приоритеты часто исключают другие; исходя из этих приоритетов формируем меры поддержки и, главное, создаём механизмы координации между центром и субъектами, государством и бизнесом, между корпоративными субъектами.

Сегодня таких механизмов явственно не хватает. При всей колоссальной ресурсоёмкости проектов в Арктике, мы дополнительно увеличиваем издержки за счёт дискоординации. «Газпром» и «НОВАТЭК» долгие годы не могут прийти к согласованному развитию и использованию транспортной инфраструктуры на ямальском полуострове. Я имею в виду и железную дорогу до Бованенкова, которая никак не дотягивается до Сабетты, и параллельное создание аэродромов. Понятно, что межкорпоративные противоречия вряд ли могут быть решены без решающей роли государства. Но государство часто само программирует дефицит координации. Например – между военными и гражданскими. Если создаётся генерация в Арктической зоне, то должно быть двойное резервирование, но если рядом располагаются военные и гражданские объекты, то по факту генерация умножается на четыре. Всё это приводит к распылению ресурсов.

Можно ли – и нужно ли – стимулировать переселение людей в Арктику?

Михаил Ремизов: Опять же – российская Арктика неоднородна. В её западной части есть промышленно развитые, стратегически значимые и давно освоенные территории, где сохранить население возможно и необходимо. Для других зон освоения, например, для той же Сабетты, вполне подходит вахтовый метод и максимальная автоматизация работ. В целом, я считаю, что заселение Арктики – не самоцель. Скорее, это средство для реализации тех приоритетов, о которых мы говорили выше: безопасность, природопользование, транспортная связность страны. Другое дело, что сами эти приоритеты должны быть максимально конкретизированы и развёрнуты на перспективу. Необходимо понимание оптимальной архитектуры нашего военного присутствия в Арктике, необходима актуализация данных по минерально-сырьевой базе. Я имею в виду не только продолжение геологоразведки, а именно технико-экономическую актуализацию. То есть включение уже имеющейся с советских времен геологической информации в контекст современных социально-экономических и технологических реалий. Исходя из этого видения должны определяться параметры поселенческой и социальной политики. Но никак не наоборот.

Так или иначе, Россия – арктическое государство, нам придётся решать эти вопросы. Но что сегодня ищут в Арктике неарктические государства?

Михаил Ремизов: Действительно, они активизируются в Арктике. Китайцев интересует диверсификация маршрутов из восточной Азии в Европу, они не хотят быть заложниками морского доминирования США или ситуации на Ближнем Востоке. Хотя понятно, что южные маршруты будут оставаться для них приоритетными, им необходимы и страховочные маршруты. Их интересует доступ к ресурсам, Китай заходит в добывающие проекты в Арктике, как он делает это везде. Их интересуют заказы для судостроения и судоремонта, строительной промышленности. Не только Китай, но и Южную Корею, и Японию. После кризиса у южнокорейского судостроения – большие проблемы со сбытом, естественно, они хотят их решать, в том числе за счёт арктических заказов. Многих интересуют климатические изменения, которые особенно интенсивно происходят в Арктике, но имеют значение далеко за её пределами. Вопросами климата в Арктике активно занимаются европейцы, но не только. Например, Сингапур по понятным причинам испытывает беспокойство по поводу повышения уровня мирового океана и в последнее время стал довольно активен на арктическом направлении.

Как вы относитесь к формулировке «специфические формы русского населения, имеющие права коренных народов»? Фактически, это то, чего сейчас нет, но о чём некоторые исследователи говорят как о желательном и «справедливом по отношению к старожильческому русскому населению в Арктике».

Михаил Ремизов: Существует одна проблема, которая должна быть устранена, – это дискриминация по этническому признаку. Понятно, что коренные малочисленные народы надо поддерживать, но это нужно делать, не дискриминируя русское старожильческое население, с которым они давно живут бок о бок и с которым часто имеют схожий хозяйственный уклад. Оно может быть адресатом аналогичных льгот и мер поддержки. Как именно настроить такую систему поддержки – отдельный вопрос. Но если государство так или иначе дискриминирует потомков тех людей, кому оно обязано своим расширением, выходом на новые рубежи, это не только несправедливо, но и разрушительно с точки зрения освоения и удержания пространства.

Чем объяснить идеологическое раздвоение: «политика патернализма в отношении коренных малочисленных народов – плохо», но «помощь государства коренными малочисленным народам – хорошо»?

Михаил Ремизов: Что давать – рыбу или удочку? Очевидно, что правильная поддержка государства – это давать удочку. Если сажать коренные малые народы на пособия – то это путь к деградации, и к человеческой, и к этнической. Существуют два честных пути: ассимиляция и сохранение традиционного уклада жизни. Второй путь в любом случае основан на труде, потому что традиционный уклад жизни – это труд. Но этот труд должен быть так или иначе встроен в экономику. Вопрос в том, как создать условия, чтобы традиционный хозяйственный уклад в современном обществе имел какой-то смысл, какую-то нишу.

Можете ли вы прокомментировать мысль из статьи современного архангельского историка: «Происходит формирование региональной надэтнической идентичности. Этим занимаются местные руководители, воодушевлённые, возможно, благой целью: консолидировать население, состоящее из различных групп мигрантов и лишь отчасти представителей местных народностей, сформировать у них представление об уникальности, необычности, исключительности региона их совместного проживания, то есть создать объединяющую идею «малой родины». «Интеллектуальным материалом» для такой политики выступает культура коренных народов. Например, в Мурманской области, где преимущественно проживают русские, туристам предлагаются сувениры на «лопарскую» тематику. То же в Ненецком национальном округе, где собственно ненцы составляют малую часть населения, региональная идентичность складывается вокруг «оленеводов и рыбаков»?

Михаил Ремизов: Действительно, есть проблема, связанная с тем, что, как только мы говорим о культурном облике Арктики, там присутствует культура КМНС, с одной стороны, присутствует и общероссийская культура, как она есть в других частях Российской Федерации (театры, музыка) – а вот то, что касается традиционной культуры Русского Севера, – отсутствует. Я имею в виду – отсутствует в системе государственной политики и в самовосприятии общества. На мой взгляд, эту культуру необходимо воссоздавать и популяризировать. Тем более что для этого есть предпосылки: в современных обществах – сильный запрос на обращение к корням. Здесь важно, чтобы не было некоего этнического сепаратизма. Но для того, чтобы, скажем, «поморы» не стремились выписываться из русских, необходимы два условия. Во-первых, чтобы русская идентичность не дискриминировалась. Во-вторых, чтобы признавалось её региональное разнообразие.

Михаил Витальевич, как следует поступать с неудобными документами, к которым Россия присоединилась в прошлом? Для примера назову Конвенцию ООН по морскому праву.

Михаил Ремизов: Международное право нужно соблюдать, но трактовать в своих интересах. Та же Конвенция может прочитываться по-разному. Можно так, как в конце 90-х годов – начале 2000-х гг., когда пошли по пути подачи заявки в комиссию ООН по внешним границам континентального шельфа, что создало риски интернационализации дна Северного Ледовитого океана. Но Конвенция допускала и допускает возможность воспользоваться механизмом двустороннего разграничения шельфа с различными государствами – Данией, Канадой, Норвегией. Через какое-то время этот вопрос может стать актуальным. В комиссии лежит доработанная российская заявка. С высокой вероятностью она будет отклонена, хотя сейчас об этом и не принято говорить. Там есть целый ряд проблем, начиная с неполноты первичной информации – кстати, часть такой информации носит режимный характер, – и заканчивая общей политической тенденцией в отношении России в международных структурах и организациях.

Поэтому нужно иметь план Б на случай отклонения. Частью этого плана вполне может быть уточнение так называемых исходных линий, от которых отмеряются морские границы. Есть метод нормальных исходных линий, повторяющих береговую линию. Есть метод прямых исходных линий, проводимых между наиболее выдающимися в море точками. В своё время СССР, в отличие от большинства прибрежных арктических государств, взял за основу первый метод. Но международное морское право ни в коей мере не мешает это решение пересмотреть и взять за основу прямые исходные линии, замыкающие исторические воды России. В этом случае площадь внутренних морских вод существенно увеличится, что особенно важно с точки зрения контроля над акваторией Северного морского пути. Причём – подчеркну – международное морское право ни в коей мере не мешает провести такое уточнение в одностороннем порядке, без каких-либо согласований с другими странами или международными организациями. Это, опять же, к вопросу о том, что проблема не в каких-то ограничивающих документах, а в принципиальной готовности государства трактовать международное право в своих интересах.

М.В. Ремизов

Беседовала Татьяна Шабаева

Фото заставки -- Плавучий университет.

далее в рубрике