Довольно часто мы представляем карту России со сходящимися на Северном полюсе пунктирными линиями, которые очерчивают российский арктический сектор. Это привычно для нас, но насколько это соответствует международному праву и что об этом думают неарктические государства?
В настоящее время есть несколько подходов к определению границ суверенитета и юрисдикции государств в Арктике, включая её морские пространства.
Первый из подходов – это секторальная теория. Именно благодаря этой теории у нас и появились пунктирные линии на карте. Неверно думать, что Россия в одностороннем порядке установила для себя этот сектор в Арктике. Проведение линий по меридианам было заложено международными договорами ещё в XIX веке.
Так, меридианная линия, идущая по направлению к Северному полюсу, указана в Русско-британской конвенции 1825 года. Эта конвенция разграничивала российские и канадские сухопутные и морские владения.
Кроме того, знаменитый Русско-американский договор 1867 года об уступке Аляски также отсылает к меридианной, или секторальной, линии.
Таким образом, видно, что для России, Канады и США разграничение своих владений по меридианным линиям является правовой нормой, которую они использовали в международных договорах.
В ХХ веке эта практика была продолжена Канадой и СССР, но уже на уровне их национального законодательства. Канада последовательно придерживалась секторального подхода, уже став независимым государством, включив в своё законодательство упоминание о границах по секторальным линиям. Параллельно с этим Советская Россия (а затем и Советский Союз) также включила в своё законодательство секторальные линии как линии, определяющие границы государства в Северном Ледовитом океане. В общем-то, это означает, что государства стремились установить свой суверенитет над этими территориями.
Другой подход продемонстрировали Соединённые Штаты Америки. В целом не возражая против секторов, установленных для себя СССР и Канадой, США о собственном секторе не упоминали. Примерно такого же подхода придерживались и европейские арктические страны: не устанавливая границ собственного арктического сектора, они, тем не менее, не высказывали резкого несогласия с практикой СССР и Канады.
Секторальная теория, таким образом, основана на особом положении арктических государств и особом значении арктических морских и сухопутных пространств для них. Выделяя сектора, государства устанавливают зоны своего суверенитета и юрисдикции.
Однако кроме Канады и России никто не стремится использовать секторальную теорию, более того, неарктические государства возражают против установления почти полного суверенитета этих государств (Канады и России) над Арктикой, что неминуемо последует, если посмотреть границы и площадь их арктических секторов.
Если делать общий вывод по современному положению секторальной теории, то можно отметить, что хотя она и основывалась на нормах двусторонних договоров, но не была включена в универсальные договоры и не стала международным обычаем.
Второй подход основан на нормах Конвенции ООН по морскому праву 1982 года (UNCLOS). В настоящее время в этой конвенции участвует 168 стран. Из крупных морских держав в ней не участвуют США. Также в этой конвенции не участвует Турция. Колумбия, Иран, ОАЭ и некоторые другие страны подписали, но не ратифицировали эту конвенцию. Для этих государств действуют правила конвенций 1958 года или международный обычай. Тем не менее мы можем сказать, что UNCLOS является основной конвенцией, которая определяет границы морских пространств, на которые распространяется суверенитет и суверенные права прибрежных государств.
UNCLOS не вводит понятия сектора, но устанавливает ширину территориального моря и прилежащей зоны, правила отсчёта исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Важным является и установление конвенцией режимов открытого моря и международного района морского дна. Государства, ратифицировавшие конвенцию, руководствуются этими правилами, включая их в своё внутренне законодательство. Так, например, Россия ратифицировав конвенцию в 1997 году, включила эти нормы в Конституцию, федеральные законы «О континентальном шельфе РФ» и «Об исключительной экономической зоне РФ», другие нормативно-правовые акты.
Режим UNCLOS основан на чётком разграничении международной и суверенной территории. При этом исключительная экономическая зона и континентальный шельф являются территориями, где прибрежные государства реализуют свои суверенные права (например, на добычу ресурсов, рыболовство и т.д.) и осуществляют юрисдикцию (например, привлекает к ответственности за нарушение законодательства), а все остальные государства могут пользоваться свободами открытого моря, не затрагивающими эти права, например, свободой судоходства.
Конвенция по морскому праву ООН 1982 года действует на все морские пространства. Однако есть разные оценки этой конвенции с точки зрения того, распространяет ли она свой режим на полярные области вообще и Арктику в частности.
К чему приводит применение этой статьи на практике? Канада и Россия воспользовались этой статьёй и ввели особые правила судоходства в арктических водах. В России проход через Северный Ледовитый океан известен как Северный морской путь, а в Канаде – Северо-Западный проход. Оба государства внимательно следят за динамикой таяния льдов в акватории этих судоходных путей и стремятся наращивать объём и интенсивность судоходства, в том числе сотрудничая друг с другом. В 2000 году Россия и Канада сделали Совместное российско-канадское заявление о сотрудничестве в Арктике и на Севере, которое содержит намерение сторон продвигать проект по перевозкам «Арктический мост». Оба государства стремятся на международном уровне закрепить статус своих судоходных путей в Арктике в качестве внутренних вод, хотя пока этого им не удалось сделать. Таким образом, в настоящее время государства могут только устанавливать особые правила судоходства, но не могут закрыть доступ к этим морским путям.
Продолжая говорить о статье 234 UNCLOS, можно отметить, что она не решает вопроса о принадлежности морских пространств, не расширяет границы морских пространств в Арктике, а также не затрагивает и другой проблемы, с которой столкнулись в последнее время государства, – это споры о разграничении континентального шельфа.
Как мы уже писали, UNCLOS определяет правила отсчёта и границы континентального шельфа, однако если государства хотят воспользоваться своим правом по расширению этих границ, они подают заявку в Комиссию по границам континентального шельфа. Это орган ООН, созданный в 1997 году. В него избираются эксперты на пять лет. Они не являются представителями государств, а действуют в личном качестве. Все они являются специалистами в геологии, геофизике и других областях.
Из арктических стран Россия, Канада, Норвегия и Дания воспользовались такой возможностью. Норвегия получила расширение своей исключительной экономической зоны и континентального шельфа, её заявка была удовлетворена, и она ближе всех арктических государств подобралась к Северному полюсу. А заявки России, Канады и Дании претендуют на один и тот же участок шельфа Северного Ледовитого океана, который получил название хребет Ломоносова. Государства подавали первичные и уточнённые заявки. Каждое из них заявляет об успехе своей заявки, но решения по этому участку нет до сих пор.
Таким образом, не давая прямого ответа на вопрос о действии секторальной теории, UNCLOS позволяет государствам установить контроль над морскими областями за пределами границ исключительной экономической зоны. По сути государства могут использовать этот режим, чтобы достичь почти того же эффекта, что и при установлении границ в соответствии с секторальной теорией. Однако это не означает полного суверенитета над морскими пространствами Арктики. Такой возможности для государств UNCLOS не предусматривает.
Нелишним будет напомнить и о том, что США пока не ратифицировали Конвенцию ООН по морскому праву 1982 года. Поэтому раздел Арктики в соответствии с данными правилами это государство не поддерживает. Хотя именно возможность расширить свои суверенные права и юрисдикцию в арктических пространствах были одной из причин возобновления обсуждения вопроса о присоединении США к UNCLOS в XXI веке. Однако затем от этой идеи отказались.
В качестве ещё одного возможного подхода к определению статуса арктических пространств можно проанализировать Договор о Шпицбергене 1920 года. В настоящее время в нём участвуют около сорока государств, а касается он архипелага, который расположен севернее 74 широты в Северном Ледовитом океане. Во-первых, договор признаёт суверенитет Норвегии над Шпицбергеном, поэтому этот архипелаг входит в состав её территории. Во-вторых, право на рыболовство и охоту, свобода судоходства, научных исследований предоставлены всем гражданам и судам государств-участников договора. Таким образом, с одной стороны, Шпицберген считается территорией Норвегии, где действует её законодательство, с другой стороны, все лица государств-участников без какой-либо дискриминации могут использовать Шпицберген и его воды, в том числе для научных исследований и экономической деятельности. Стоит также отметить, что Шпицберген и его воды относятся к демилитаризованным зонам.
Возможно ли заключение подобного договора по Арктике? Такие предложения звучат нередко, однако можно усомниться в их реализуемости. Подобный договор мог бы обеспечить баланс экономических интересов неарктических государств и исторических прав арктических. Однако во времена заключения Договора о Шпицбергене экономическое освоение Арктики было затруднительным. Современные технологии делают это куда более доступным, а значит, и большее количество государств смогут, оценив свои возможности, заявить о своих правах и интересах. Также важным является вопрос, стоит ли привлекать к разработке этого договора представителей коренных народов, которые хотя никогда не добывали углеводороды, но использовали морские пространства Арктики для охоты и рыболовства. В связи с этим ещё одним важным вопросом является поиск площадки для разработки и заключения подобного договора. В планах Организации Объединенных Наций, Международной морской организации и Арктического совета это пока не значится.
Подводя итог, можно отметить, что в настоящее время полной ясности в правовом статусе морских пространств Арктики нет, поскольку для этого есть ряд препятствий:
- отсутствие доминирующего или признаваемого всеми государствами подхода к делимитации морских пространств Арктики;
- противоречия между интересами арктических и неарктических государств;
- отсутствие консолидированной позиции арктических государств.
Дальнейшее освобождение Арктики ото льдов приведёт к ещё большему обострению проблемы принадлежности и контроля над морскими пространствами в Арктике.
Представляется, что секторальная теория уже не выдержала напора возрастающего интереса неарктических государств, вследствие чего Россия и Канада попытались установить контроль над морскими пространствами в Арктике, используя возможности Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Спрогнозировать решение Комиссии по границам континентального шельфа в настоящее время довольно сложно. Удовлетворение любой из трёх заявок автоматически ставит выигравшее государство в доминирующее положение, что противоречит существующему сегодня порядку вещей. Одним из возможных исходов может стать договоренность этих трёх стран, но кроме сообщений о начале консультаций ещё в 2017 году, никакой открытой информации по этому поводу нет. Вместе с тем, решение, которое когда-то всё же будет принято, станет беспрецедентным и определит дальнейшее экономическое освоение Арктики. Заключения специального международного договора по арктическим морским пространствам пока ожидать не стоит, но вполне возможно, что именно вышеупомянутое решение может это спровоцировать.
Договор может стать выгодным для арктических государств, если он гарантирует их особые права при принятии решений по освоению Арктики. Подавая заявки на шельф, они добиваются именно этого. Подача заявок уже потребовала от трёх государств консультаций друг с другом. Есть вероятность, что комиссия будет их подталкивать к этому и дальше.
Автор: Т.Ю.Сидорова, к.ю.н., доцент, зав. кафедрой международного права ЮИ СФУ, зав. отделением международных отношений ЮИ СФУ.
