Елена Гладун: «Модель "соуправления" предоставляет много возможностей для трансформации культурных и социально-экономических аспектов жизни коренных народов»

29 мая 2026 года Экспертный центр ПОРА провёл дискуссионный клуб на тему: «Защита прав коренных народов Севера и роль государства и бизнеса в этом процессе». Выступившая на нём эксперт ПОРА Елена Гладун, д.ю.н., профессор Академического департамента Школы права и управления Тюменского государственного университета, уверена, что модель соуправления имеет достаточный потенциал для развития арктических территорий России и должна последовательно разрабатываться и внедряться с участием государства, бизнеса и самих коренных народов.

В последние десятилетия стратегические задачи развития арктических территорий Российской Федерации становятся одной из самых обсуждаемых тем с точки зрения политики, экономики и права. Например, добыча углеводородных ресурсов, развитие инфраструктуры и освоение Северного морского пути относятся к числу направлений, в которых особенно остро сталкиваются экономические интересы государства, задачи энергетической и ресурсной безопасности, требования охраны окружающей среды и необходимость учёта интересов проживающих в Арктике коренных народов. 

Арктика представляет собой особое пространство, в пределах которого хозяйственная деятельность осуществляется в условиях высокой уязвимости природных комплексов, медленного восстановления нарушенных экосистем, ведения особого образа жизни и хозяйственной деятельности коренных сообществ. Поэтому при принятии любых решений со стороны государства и бизнеса должны учитываться условия безопасного и комфортного проживания коренного населения, этнокультурное развитие коренных народов. 

«Соуправление» как организационно-правовая модель

Комплексному и этноориентированному развитию может способствовать организационно-правовая модель – «соуправление», которая предоставляет больше возможностей для трансформации культурных и социально-экономических аспектов жизни коренных народов и позволяет сочетать цели государственного развития и развития коренных народов.

«Соуправление» – это особая форма партнёрства между двумя или более сторонами, одной из которых обычно является государство. Соуправление (в некоторых источниках называется «ко-менеджмент») – это отношения, при которых органы публичной власти, имеющие соответствующие полномочия, и другие заинтересованные стороны приходят к соглашению по решению определённых вопросов использования территорий традиционного природопользования и определяют: 1) систему прав и обязательств для тех, кто участвует в этих отношениях; 2) систему правил (норм), предписывающих действия участников при различных обстоятельствах; 3) процедуры для принятия коллективных решений, затрагивающих интересы всех сторон. 

Соуправление также понимают как инструмент партнёрства государства с коренными малочисленными народами, способствующий поддержке традиционного образа жизни и жизнеобеспечения коренных народов и в то же время позволяющий эффективно использовать территории и природные ресурсы в целях социально-экономического развития.

Соуправление предполагает вовлечение коренных жителей в совместное с органами публичной власти и бизнесом управление территориями, на которых они проживают и которые необходимо осваивать. Соуправление считается наиболее сбалансированным и нацеленным на сохранение окружающей среды, культурные и социально-экономические аспекты развития коренных народов в формах, соответствующих их мировоззрению и ценностям.

В российском контексте чаще всего упоминается «экологическое соуправление», под которым понимают участие коренных сообществ в принятии экологически значимых решений. С.Н. Харючи, в частности, определяет экологическое соуправление (или соуправление в области охраны и рационального использования природных ресурсов) как совместное принятие управленческих решений в области защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни в местах их традиционного расселения и природопользования.

Североамериканская практика

Данная модель взаимодействия государства, бизнеса и коренных народов более характерна для зарубежных стран, в частности США и Канады. В США соуправление реализуется через механизм заключения договоров между сообществами коренных народов и компаниями-недропользователями. Предметом таких договоров могут быть, например, компенсации за использование недр на землях коренных народов (на Аляске), формы инфраструктурной поддержки со стороны государства (в индейских племенах). Например, индейцам племени навахо было выплачено 554 млн долларов за ненадлежащее использование традиционных земель.

Ещё одной формой реализации модели соуправления выступает практика передачи земель, на которых проживают коренные народы, в пользование без права изъятия данных земель (собственность на землю и, следовательно, право на согласование проектов остаётся за коренными народами). Так, в Канаде ещё в 1999 году инуитам передано около 350 тыс. км² в собственность. Кроме того, они получили права на минеральные ресурсы на площади 35 тыс. кв. км и компенсацию за отказ от дальнейших территориальных претензий в размере 1 млрд долларов, которая выплачивалась в течение 14 лет.

Модель соуправления стала использоваться на северных территориях Канады и штата Аляска с середины 1960-х годов. Развитию данной модели способствовал ряд факторов: в первую очередь обостряющиеся проблемы природопользования, а также всё набирающий силу договорный процесс между федеральным центром и коренными народами Севера. Среди нормативных правовых актов США, регулирующих различные формы участия коренных народов в делах государства, можно выделить законы: «О национальных заповедниках» (1966), «О самоопределении индейцев и участии в образовательных программах» (1975), «О свободе вероисповедания американских индейцев» (1978), «О защите исконных земель» (2022) и иные. Кроме того, соответствующие нормы содержатся в экологическом, природоресурсном, градостроительном и иных отраслях законодательства. Активно развивается практика так называемых «добрососедских» соглашений между племенами коренных народов и компаниями-природопользователями.

В 1980 году Федеральный закон США «Об особо охраняемых территориях Аляски, представляющих национальный интерес», предусмотрел совещательные полномочия общин коренных народов в регулировании рыбного промысла и в управлении ресурсами дикой природы на этих территориях. Таким образом, участие коренных народов в управлении природными ресурсами и землями становится обязательным.

На севере Канады режим соуправления часто оговаривается соглашениями по земельным требованиям коренных народов, например, в соглашениях с первыми нациями Юкона. На Аляске и севере Канады известны успешные примеры соуправления, когда представители коренных народов (охотники и рыболовы) добровольно соглашались на закрытие акваторий рыбного промысла, чтобы сохранить ресурсы. Учреждение администрацией района Северный склон Аляски Китобойной комиссии инуитов – яркий пример соуправления, когда в условиях моратория на добычу китов Комиссия инуитов в сотрудничестве с федеральными властями добивается получения квот от Международной китобойной комиссии и затем распределяет их среди китобоев-инуитов.

Российские примеры

В России примеров успешного соуправления не так много. Наиболее упоминаемым является экологическое соуправление, которое, однако, реализуется только в трёх субъектах РФ – Ненецком автономном округе, Ямало-Ненецком автономном округе и Республике Саха (Якутия). В качестве основы взаимодействия промышленных компаний, органов власти и коренных малочисленных народов можно рассматривать лишь нормы законодательства, которые гарантируют участие коренных малочисленных народов в принятии решений по поводу реализации промышленных проектов. Специальных норм, договоров или иных правовых оснований для соуправления не создано.

В некоторых субъектах РФ для коренных малочисленных народов доступны более чёткие механизмы соуправления. В частности, в Ненецком автономном округе многие вопросы, касающиеся коренных народов, решаются при посредничестве Ассоциации ненецкого народа «Ясавэй». А лица, занимающиеся оленеводством, и их представители имеют право выдвигать предложения о проведении экологической и этнологической экспертизы хозяйственной и иной деятельности, затрагивающей интересы оленеводства, и участвовать в проведении данных экспертиз.

Проектный офис развития Арктики и редакция GoArctic.ru не всегда разделяют публикуемые мнения экспертов.

Представителям СМИ: редакция GoArctic.ru приветствует републикацию комментариев при условии указания активной ссылки на первоисточник и статуса колумниста как эксперта Проектного офиса развития Арктики.