Зачем нужен особый подход к Арктике

Часто приходится слышать – особенно от чиновников федерального уровня – зачем мол, особый подход к Арктике, чем она привилегированнее других территорий? Зачем особая зона, министерство, льготы? Министерства Нечерноземья или Урала нет, а Арктике – надо?

Как географ не могу не заметить, что особый подход, конечно, не помешал бы многим территориям, особенно в такой большой или разнообразной стране, как наша – или, например, большая часть вопросов было бы эффективнее регулировать не на федеральном, а на региональном и даже местном уровне. Не случайно в сложный и непонятный период – в начале пандемии – местным и региональным властям были даны невиданные полномочия самим определять меры борьбы с напастью: с места-де виднее. К сожалению, даже тут в большинстве случаев меры не были заточены под местную специфику: только в Якутии режим самоизоляции не вводился в удалённых посёлках, не имеющих наземного сообщения с внешним миром, то есть и без того перманентно изолированных – и то, как говорится, слава богу (в соседнем Красноярском крае вводили дистанционное обучение в изолированных сёлах – куда раз в две недели вертолёт, и иным путём ни мышь, ни вирус не проберётся – причём в сёлах без интернета). Но это несколько в сторону, к географическим различиям условий жизни и возможности создания единого правового поля. Однако есть условия, настолько радикально отличающиеся от «среднестатистических», что они или сами в законодательные рамки не лезут, или даже делают выполнение существующих законов невозможным, неэффективным, а то и опасным. Приведу несколько наиболее вопиющих примеров.

1. Эксплуатация техники при низких температурах.

В некоторых случаях существующие нормы эксплуатации техники не предусматривают её эксплуатацию при низких температурах.

Вопиющий пример: ГОСТ 33665-2015 – Межгосударственный стандарт «Автомобили скорой помощи» в разделе «технические требования» (пункт 5.1.4.) гласит:

Получается, что при сильном морозе эксплуатация автомобилей скорой помощи находится, по сути, за пределами расчётных параметров, и строго говоря, опасна.

2. Строительство на вечной мерзлоте.

Очень важная проблема – это деформации конструкций, связанные с вечной мерзлотой и в целом с сезонными циклами замерзания и оттаивания грунта. На севере сезонные колебания уровня грунта могут достигать нескольких сантиметров. Тепловое воздействие зданий приводит к растеплению и таянию вечной мерзлоты. Построенные на ней здания и сооружения, в пределе, из-за таяния мерзлоты могут просто рухнуть – как это, например, произошло в Норильске, где в 1976 году мгновенно рухнуло здание столовой «Белый олень»[1]; погибли люди. Для предотвращения разрушений необходим постоянный мониторинг – не только состояния фундаментов, но и температуры грунта вокруг зданий и сооружений (наблюдение за самой мерзлотой предотвращает деформации фундаментов; есть разные способы охлаждения грунта). Однако сегодня эта система, мягко говоря, не отлажена. Мониторинг, а также мероприятия по повышению устойчивости зданий требуют немалых бюджетных затрат – и пока не введены соответствующие нормы, систематический, всеохватный контроль опасного растепления мерзлоты проблематичен. 

Между тем в научной литературе появились совершенно неутешительные оценки серьёзности проблемы. Так, в одной и работ (авторы – признанные специалисты в своей области) прямо сказано: прогнозируемые (по основному сценарию) климатические изменения к 2050 году затронут 20% сооружений и 19% инфраструктурных объектов России, в настоящее время расположенных в зоне распространения многолетнемёрзлых пород (как правильнее называть вечную мерзлоту); ликвидация последствий этих изменений потребует 16,7 млрд долл. и 67,7 млрд долл. соответственно. Что касается жилой недвижимости, то прогнозируется, что 54% жилфонда, находящегося сейчас в зоне вечной мерзлоты, также к середине XXI века существенно пострадает от деградации вечной мерзлоты[2]. Аналогичные расчёты по дорожной инфраструктуре показывают, что «при инерционном (консервативном) сценарии развития дорожной инфраструктуры в 2020 – 2050 гг. капитальные затраты на поддержание её устойчивости и снижение рисков разрушения под влиянием протаивания и деградации вечной мерзлоты составят в среднем не менее 14 млрд руб. в год, при умеренном и модернизационном сценариях – превысят 21 и 28 млрд руб. соответственно[3]».

3. Сложности исполнения контрактных процедур и иных федеральных требований. 

Отдельная группа проблем – это проблемы, связанные с невозможностью выполнить те или иные нормы, разработанные без учёта особенностей некоторых районов. Их невыполнение не столь опасно, как в предыдущих случаях, однако приносит немало проблем.

Так, очень много претензий к невыполнимости в условиях Севера и Арктики федерального закона № 44 «О контрактной системе …», регулирующего закупки государственными и муниципальными учреждениями. "Специфика полярных регионов порой не оставляет надежд на наличие конкурирующих предложений даже на вроде бы демонополизированном рынке… В столь отдалённую местность ту или иную продукцию решается поставлять иногда лишь один-единственный поставщик"[4], -- не раз подобное мнение высказывалось и в СМИ, и в Думе.

Конечно, закон есть закон, однако рискнём утверждать: далеко не всегда целесообразно принимать единый закон для всей территории разнообразной страны, особенно если он затрагивает такие различающиеся от места к месту категории, как цены и условия доставки. Представим, например, «единого» поставщика на Крайнем Севере, и допустим, что он поставляет нужную продукцию на своём транспорте. Как это часто бывает на Севере, единственная наземная связь с удалённым посёлком – это зимник. Зимники есть разные, иногда настолько опасные, что эксплуатирующие их компании разрабатывают примерно такие правила для водителей:

Фрагмент инструкции ООО «Газпромнефть Новый Порт» для водителей, выезжающих по зимнику; автор благодарит коллегу Михаила Агапова за этот любезно предоставленный материал.

Перемещение по такому зимнику – настолько нетривиальная задача, что о конкуренции, как правило, речь не идёт. Не случайно учёные говорят о естественности монополии в наиболее сложных, бездорожных районах Арктики[5].

Однако администрации не могут претендовать на «осуществление закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую шестисот тысяч рублей, либо закупки товара на сумму, предусмотренную частью 12 настоящей статьи, если такая закупка осуществляется в электронной форме. При этом годовой объём закупок, которые заказчик вправе осуществить на основании настоящего пункта, не должен превышать два миллиона рублей или не должен превышать десять процентов совокупного годового объёма закупок заказчика …» -- как гласит Федеральный закон № 44. Упомянутая часть 12, предусматривает исключения для учреждений, исполняющих наказания, или для «оказания услуги в целях трудоустройства осуждённых»; для неосуждённых исключения так и не предоставлено.

Альтернативный вариант доставки грузов в удалённые районы – водным транспортом. Но есть места, доступные для доставки груза наиболее дешёвым способом всего недели 2-3 в году. Например, это посёлки, расположенные в зоне полного бездорожья, и дешевле всего довезти до них груз водным транспортом – причём в некоторых случаях высокая вода, позволяющая судоходство, стоит как раз 2-3 недели. На крупных реках навигация около 3-4 месяцев, например, с июня по сентябрь. Провести все необходимые тендерные процедуры в этот период сложно, очень сложно, а то и невозможно.

Самое интересное, что особенности районов без круглогодичной наземной связи с внешним миром уже выделены «в отдельное производство» российским законодательством: существуют так называемые «районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов» (не путать с «просто» районами Крайнего Севера – это разные нормативные категории). Однако существующие нормы регулируют в этих районах только цены на товары первой необходимости, а также приоритетность завоза некоторых грузов. Спрашивается, что мешает выделить бездорожные районы в отдельную категорию и по иным признакам?

Есть и некоторые другие «мелочи»: это, например, необходимость дополнительного утепления нижних этажей высоких зданий на Севере, чтобы избежать эффекта «подкачки» холодного воздуха; расчёт рекламных конструкций, окон, крыш – на повышенные ветровые нагрузки (в Арктике даже в городе ветер под 20 м/с – не стихийное бедствие, а практически рядовое явление). Теоретически, расчёт ветровой нагрузки прописан в СНиП 2.01.07-85 "Нагрузки и воздействия" – однако в некоторых случаях подрядчики (особенно внешние, не с Севера) пренебрегают рекомендациями. 

 Очевидно, что требования соблюдения СНиПа по нагрузкам целесообразно сразу включать в контрактную документацию.

Возвращаемся к Арктике: почему именно она требует особого подхода? Арктика включает максимальный набор случаев, когда особые местные условия делают применение местных норм трудновыполнимыми или даже опасными (см. таблицу 1).

Таблица 1. 

Правда, есть один – но важный – нюанс. Каждая из названных проблем актуальна не для всей Арктики – а для отдельной её территории. Вечная мерзлота – это не обязательно районы с ограниченным сроком завоза грузов и наоборот. Тут может быть два подхода к разрешению трудной ситуации. Первый – это введение отдельных норм в отношении конкретной территории, на которой проявляется проблема. Так, в принципе, выделены, как уже было сказано, районы с ограниченным сроком завоза грузов – вот только практику выделения данной зоны целесообразно расширить на более широкий набор направлений, и в первую очередь – на сферу госзакупок. В Канаде – где также целый ряд проблем возникает в связи с особенностями Арктики, несмотря на наличие отдельного ведомства «по делам Севера», -- вводится немало вариантов выделения Севера и Арктики под разные конкретные задачи: например, научные работы или обеспечение Севера продовольствием, а также расчёт налоговых льгот. Границы каждый раз разные, и это никого не смущает: по сути, у каждого ведомства свои «севера».

Есть и другой путь – это разные коэффициенты и варианты внутри ведомственных нормативов. В нашей стране есть богатая практика использования разного рода зональных узко-профильных нормативов: зоны распространения отдельных неблагоприятных природных явлений, накладывающих ограничения на использование техники и технологий строительства и благоустройства отчасти учитываются в ГОСТах и СНИПах, с приложением соответствующих карт (пример СНиП 2.01.07-85 "Нагрузки и воздействия" – впрочем, здесь нет мерзлоты, а также, например, учёта особенностей воздействия солёного морского воздуха на покрытие стен и конструкций).

Однако если пошаговое совершенствование множества ведомственных нормативов по тем ли иным причинам невозможно – то можно было бы ввести «особый режим» и для Арктики в целом (в границах соответствующего указа президента) – как средоточия чуть ли не всех возможных «особенных» зон и территорий нашей страны.

[1] https://goarctic.ru/work/krakh-belogo-olenya/

[2] Dmitry A Streletskiy et al. (2019) Assessment of climate change impacts on buildings, structures and infrastructure in the Russian regions on permafrost. Environ. Res. Lett. 14 025003. https://doi.org/10.1088/1748-9326/aaf5e6

[3] Порфирьев Б.Н., Елисеев Д.О., Стрелецкий Д.А. Экономическая оценка последствий деградации вечной мерзлоты под влиянием изменений климата для устойчивости дорожной инфраструктуры в Российской Арктике // Вестник Российской академии наук. - 2019. - Т. 89. - №12. - C. 1228-1239. doi: 10.31857/S0869-587389121228-1239.

[4] https://rg.ru/2016/02/15/zakazchikov-tovarov-v-rajonah-severa-osvobodiat-ot-konkursnyh-procedur.html

[5] Пилясов А. Н. Предпринимательство в Арктике: Проблемы развития малого и среднего бизнеса в Арктической зоне, или Чем арктические предприниматели похожи на белых медведей? — Красанд URSS Москва, 2020. — 400 с.