Вячеслав Марача – какими должны быть комплексные планы долгосрочного развития опорных поселений в Арктике

Правительство России по поручению Президента определит перечень населенных пунктов в Арктике, которые будут считаться опорными. Для каждого из них впоследствии будут разработаны мастер-планы развития до 2035 года. А уже к 1 октября 2024 года необходимо утвердить комплексные планы долгосрочного развития арктических городов – также до 2035 года и с чёткими источниками финансирования. 

О критериях отнесения арктических городов и поселков к категории опорных и о том, что должно быть положено в основу комплексных планов их долгосрочного развития, рассуждает эксперт ПОРА Вячеслав Марача, ведущий научный сотрудник РАНХиГС при президенте РФ, вице-президент Национальной гильдии профессиональных консультантов.

О критериях отнесения арктических городов и поселков к категории опорных

В качестве основы для определения критериев отнесения арктических городов и поселков к категории опорных можно использовать «Методические рекомендации по критериям определения опорных населенных пунктов и прилегающих территорий», которые утверждены распоряжением Правительства РФ №4132-р от 23.12.2022. Однако при этом необходимо учитывать «арктическую специфику», которая связана прежде всего с суровым климатом и «очаговым» характером расселения. 

Так, в ходе совещания по развитию ЗАТО и населённых пунктов в Арктической зоне России, прошедшего 20 июля 2023 года в Мурманске, президент России Владимир Путин отметил: «Только численность населения в данном случае – не главное. Мы должны иметь в виду, что даже небольшие населённые пункты, небольшие посёлки могут иметь для страны стратегическое значение». В частности, стратегическое значение могут иметь военные городки с населением менее 3 тыс. человек. С другой стороны, к числу опорных необходимо отнести города и поселки, выполняющие «столичные» функции разного уровня: региональные и районные центры, населенные пункты со статусом городских округов, а также населенные пункты, выступающие естественными центрами прилегающей территории при «очаговом» расселении. Эти населенные пункты могут иметь численность населения более 50 тыс. человек.

То же самое касается и других критериев. Поэтому в дополнение к действующим методическим рекомендациям представляется целесообразным определить перечень функций опорных населенных пунктов: 

1. стратегические;

2. административные;

3. обеспечение доступности для жителей территории, для которой населенный пункт является опорным, транспортно-логистической, инженерной, социальной и сервисной инфраструктуры;

4. инфраструктурное и сервисное обеспечение малого и среднего бизнеса, а также отраслей экономической специализации территории, для которой населенный пункт является опорным.

Данный перечень функций является минимальным и при необходимости может быть расширен.

При этом следует отметить, что с системной точки зрения важен не только перечень опорных населенных пунктов, но и то, что все они вместе должны образовывать связную сеть, делающую вышеперечисленные функции доступными на всей заселенной территории Арктической зоны России, а также на территориях освоения, даже если оно происходит вахтовым методом.

Что должно быть положено в основу комплексных планов долгосрочного развития опорных населенных пунктов в Российской Арктике?

Одной из основ при разработке комплексных планов долгосрочного развития опорных населенных пунктов в Российской Арктике могут стать мастер-планы. Их преимуществами является гибкость, «незарегулированность» и то, что они нацелены на привлечение средств федерального и региональных бюджетов в качестве «бюджета развития» населенного пункта. Но мастер-планы не являются документами стратегического планирования в смысле Федерального закона №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», где определен исчерпывающий перечень таких документов. Основными документами стратегического планирования для муниципальных образований, согласно данному закону, являются стратегии социально-экономического развития. Именно этими документами определяется миссия, видение будущего, стратегические цели и приоритетные направления развития населенного пункта. Именно со стратегиями, согласно законодательству, согласуется генеральный план, муниципальные программы и планы развития инфраструктуры.

Мастер-планы по своему содержанию и по квалификации разработчиков являются документами территориального, а не стратегического планирования. Подмена стратегий мастер-планами недопустима, поскольку создает риск того, что при определении пакета проектов будет потеряна стратегическая рамка, и средства «бюджета развития», если даже они будут реально привлечены (для Минфина мастер-планы не закон, поскольку они пока не имеют никакого статуса), будут потрачены совсем не на приоритетные проекты со стратегической точки зрения. В частности, в мастер-планах делается акцент на урбанистических практиках, что совершенно не гарантирует решения ключевых проблем социально-экономического развития опорного населенного пункта.

Чтобы избежать подобных «перекосов», необходимо ввести обязательность разработки стратегий социально-экономического развития опорных населенных пунктов (сейчас для муниципальных образований это имеет добровольный характер, и на практике стратегии имеют в основном городские округа и муниципальные районы). Мастер-план необходимо разрабатывать после стратегии и учитывать описанные в ней проблемы социально-экономического развития, миссию и видение будущего опорного населенного пункта. Проекты, включаемые в мастер-план, должны соответствовать стратегическим целям и вписываться в приоритетные направления развития опорного населенного пункта. Также мастер-план должен опираться на ключевые прогнозные показатели, рассчитанные в рамках разработки стратегии: численность населения, рабочих мест, объемы ввода жилья и социальной инфраструктуры, уровень заработных плат и доходов населения, объем инвестиций и т.д.

Если у опорного населенного пункта имеется действующая стратегия, но она разработана более двух лет назад, то перед разработкой мастер-плана она должна быть актуализирована. Это связано со значительной «турбулентностью» внешней среды в последние годы, что влечет быстрое изменение сценарных условий развития.

Согласованные между собой стратегия и мастер-план, дополненные муниципальными программами и планами развития инфраструктуры, составляют основу комплексных планов долгосрочного развития опорных населенных пунктов. Кроме того, такие планы должны учитывать статус населенного пункта как опорного и необходимость исполнения им перечисленных выше стратегических, административных и инфраструктурно-сервисных функций по отношению к прилегающей территории.

Применительно к населению как самого опорного населенного пункта, так и прилегающей территории, ключевой категорией является качество жизни. Именно привлекательность территории для жизни человека, возможность обеспечить ее достойное качество в суровых арктических условиях является основным критерием жизнеспособности комплексных планов долгосрочного развития опорных населенных пунктов. При этом качество жизни подразумевает определенные характеристики инженерной, транспортно-логистической, социальной и сервисной инфраструктуры, а также городской среды. Именно из этого нужно исходить при разработке/актуализации стратегий и мастер-планов. Так, например, городской округ «Якутск» принял для себя амбициозную миссию: стать лучшим для жизни человека городом в мире на вечной мерзлоте. Эта миссия проецируется на стратегическую цель и долгосрочные приоритетные направления социально-экономического развития (в рамках стратегии) и на проекты, включаемые в мастер-план. При этом учитываются инфраструктурно-сервисные функции, выполняемые Якутском по отношению к прилегающей территории агломерации, а также столичные функции города.

Вклад стратегического планирования в формирование комплексного плана долгосрочного развития опорного населенного пункта обеспечивается последовательным прохождением и системной взаимосвязью пяти этапов:

1. стратегическая диагностика (она важна для определения ключевых проблем, угроз, потенциала развития и возможных сценариев с прогнозом основных показателей);

2. разработка стратегической доктрины (она включает миссию, видение будущего, стратегические цели и приоритетные направления развития, образуя концептуальное ядро стратегии);

3. определение механизмов реализации стратегии (это ответы на вопросы, как привлекать инвестиции, средства бюджетов вышестоящих уровней и институтов развития, как использовать механизмы муниципально-частного партнерства, эффективно поддерживать малый и средний бизнес, структурировать муниципальные программы и т.д.);

4. определение ожидаемых результатов и формирование системы управления реализацией стратегии, обеспечивающей эффективный мониторинг достижения целей/результатов, контроль и своевременное осуществление корректирующих действий с учетом изменений внешних условий;

5. формирование плана мероприятий по реализации стратегии, структурированного по приоритетным направлениям развития (п. 2), увязанного с муниципальными программами и другими механизмами реализации стратегии (п. 3), обеспечивающего достижение целей/результатов и контролируемого/корректируемого системой управления реализацией стратегии.

Процесс разработки и реализации стратегии опирается на три принципа, разработанные Расселом Акоффом – признанным классиком системного подхода и стратегического менеджмента. Эти принципы системной методологии интерактивного планирования можно распространить также на мастер-план и в целом на комплексный план долгосрочного развития опорного населенного пункта:

1. партисипативность (соучастие стейкхолдеров, в градостроительных практиках реализуется через соучаствующее проектирование);

2. непрерывность (адаптивный цикл планирования через мониторинг, контроль и коррекцию, обеспечиваемый системой управления реализацией стратегии);

3. холистичность (координация «по горизонтали» между отраслями, соседними территориями, а рамках проектного управления и т.д. + интеграция «по вертикали» за счет взаимодействия с вышестоящими уровнями управления и синергии проектов разных уровней).

Важно отметить, что при реализации принципа партисипативности круг стейкхолдеров (заинтересованных сторон) развития опорного населенного пункта и прилегающей территории может быть достаточно широк. Это не только жители, как при соучаствующем проектировании, но и федеральные министерства и ведомства, институты развития (могут быть заинтересованы в стратегических функциях опорного населенного пункта), а также естественные монополии и крупный бизнес, чьи стратегии связаны с развитием территории (они могут выступать потребителями человеческого капитала и сервисных функций опорного населенного пункта).

Но для обеспечения полноценного соучастия в процесс разработки комплексного плана долгосрочного развития опорного населенного пункта необходимо также включать:

• широкое бизнес-сообщество, в том числе инвесторов, промышленные предприятия и малый бизнес; 

• местное сообщество (через органы территориального общественного самоуправления, общественные организации, выборы и референдумы);

• инновационное сообщество (представителей стартапов, венчурного бизнеса, инновационной инфраструктуры, науки, вузов и т.п.).

Эксперты – об опорных арктических городах:

• Юлия Алферова – IQ арктического города растет, если регион реализует цифровые решения
• Александр Балобанов – государство должно поддерживать разные инициативы по развитию опорных центров в Арктике
• Наталья Белякова — как найти «воспоминания о будущем» арктических городов
• Виктория Богинская — города в Арктике должны быть компактными
• Александр Воротников: «В Арктике необходима синергия государственных и частных инвестиций»
• Ольга Грицан – специфика образа жизни в малом городе как фактор развития в Арктике
• Надежда Замятина: «Почти каждый город Арктики – опорный»
• Ирина Красноперова — об этапах работы по определению опорных населенных пунктов в Арктике
• Вячеслав Марача — какими должны быть комплексные планы долгосрочного развития опорных поселений в Арктике
• Дмитрий Наринский — Современное пространственное планирование в Арктике требует формирования новых методик и идей
• Сергей Неустроев — о пространственном развитии якутских арктических населенных пунктов
• Сергей Никоноров — развитие арктических городов как задача государственного стратегического планирования
• Анна Ридигер — Арктическая урбанизация должна быть увязана с решением экологических проблем
• Валерия Савинова — как реализовать идею «умного города» в Арктике
• Юрий Хаханов: «Развитие городов в Арктике невозможно без инновационных технологий»